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La sécurisation foncière : un des défis majeurs pour le nouveau siècle

L’enjeu foncier en Afrique de l’Ouest rurale est plus que
jamais d’importance, alors que la pression sur les terres
augmente. Différentes solutions sont proposées selon les pays.
Des processus nationaux de dialogue sur les politiques associant
tous les acteurs concernés semblent indispensables.

Dans l’ensemble des pays
ouest-africains partageant
le même héritage colonial
français, la gestion foncière repose sur
le système de l’immatriculation foncière.
Il s’agit d’un système de création
administrative de la propriété privée
individuelle, qui aboutit à une purge
des droits fonciers coutumiers et à la
délivrance, par l’État, d’un titre de propriété
au profit du demandeur. Dans
les pays anglophones, l’ancienne puissance
coloniale a adopté des approches
différentes, mais les politiques foncières
se sont également orientées vers la
promotion de la propriété privée.
On estimait en 2002 qu’entre 1 et
3% seulement des territoires des États
ouest-africains étaient détenus en vertu
d’un titre de propriété. Ce faible pourcentage
illustre l’échec flagrant du système
de l’immatriculation, seule voie
légale de sécurisation foncière depuis
plus d’un siècle. Il est emblématique de
la crise des systèmes fonciers en vigueur.
Des réformes urgentes et courageuses
doivent être définies et mises en oeuvre
par les États ouest-africains, à partir de
la formulation de nouvelles politiques
foncières. De par leur caractère transversal
et global, les politiques foncières
mettent en jeu de véritables choix de
société : leur élaboration en Afrique ne
peut par conséquent faire l’économie
de processus de dialogues politiques
impliquant l’ensemble des catégories
d’acteurs concernés.

Les origines de la crise actuelle
des systèmes fonciers ouest-africains.

Notons tout d’abord que le
droit foncier « moderne », hérité de
l’administration coloniale, « n’a jamais
été appliqué dans aucun des pays
développés […] qui l’ont introduit en
Afrique
 ». Ce droit, qui a été utilisé
pour intégrer les terres coutumières au
domaine de l’État, afin de les attribuer
ensuite aux compagnies coloniales, est
resté perçu comme « étranger » aux
yeux de la majorité des populations
rurales africaines, et sans lien avec
les perceptions culturelles et rapports
sociaux relatifs à la terre. Les titres de
propriété se sont révélés par ailleurs
inaccessibles pour la quasi-totalité
des exploitants agricoles. On assiste
par conséquent à la permanence, selon
les cas, d’un dualisme juridique
de fait (pays ne reconnaissant pas
les droits coutumiers) ou de droit
(pays les reconnaissant). Au-delà de
ce dualisme apparent,
l’inefficacité
des systèmes étatiques
d’administration
foncière et
les manquements
aux principes de
bonne gouvernance
foncière sont de
plus en plus pointés du doigt.
Dans la réalité, les terres rurales
ont, pour l’essentiel, continué à être
gérées selon les systèmes coutumiers.
Considérer « les coutumes » comme
des normes figées serait une erreur :
elles sont diversifiées et s’adaptent aux
évolutions de leurs contextes. Cependant,
dans tous les pays existent des
espaces, de plus en plus nombreux,
où les systèmes fonciers coutumiers
se révèlent de moins en moins aptes
à réguler les tensions foncières nouvelles.
Ce sont les zones à forts enjeux
fonciers, celles où les dynamiques de
transformation foncière sont fortes,
celles où les conflits fonciers sont en
nombre croissant.
Les acteurs locaux, quant à eux,
s’adaptent aux mutations de leur environnement
en inventant de nouvelles
pratiques foncières locales. Ces pratiques
ont ceci de particulier qu’elles se
développent à la limite de la légalité,
voire dans l’illégalité, et à la marge de
la légitimité locale, voire sans légitimité
initiale. La conséquence est que
nul ne sait aujourd’hui où se trouve
la réalité du « droit de la terre », les
administrations de l’État renonçant
d’ailleurs à appliquer à la lettre le
droit positif.
La crise des droits fonciers africains
a été approfondie par l’illusion entretenue
de la terre comme propriété de la
nation. Malgré l’institution quasi générale
du « domaine national » appelé en
principe à servir au
bien-être commun,
la terre africaine n’a
jamais autant été
l’objet d’intérêts
économiques, politiques
et territoriaux
divergents :
ces intérêts opposent
les populations au niveau local
dans des conflits parfois meurtriers,
et aboutissent dans quelques cas à
des crises politiques majeures entre
États voisins.
Les États africains doivent au plus
tôt sortir de la situation de crise foncière
qu’ils traversent tous sans exception.
Si le besoin de réformer les
politiques foncières est plus que jamais
ressenti à travers le continent, les enjeux
et défis fonciers à relever restent
d’une particulière complexité.

Les grandes dynamiques et les enjeux
autour de la terre.
La complexité de
la question foncière peut se percevoir
au travers de la multiplicité des enjeux
qui la composent et des dynamiques
qui la traversent. L’évolution des contextes
socio-économiques et politiques
nationaux et du contexte international
fait apparaître de nouveaux défis
fonciers, dont l’ampleur reste encore
incertaine.
La dimension démographique est
primordiale : en 2030, 6 pays ouestafricains
connaîtront, en suivant le
modèle de croissance agricole actuel,
un taux d’utilisation théorique des
terres compris entre 75 et 100%, trois
autres dépassant les 100%. Alors que
les rivalités foncières locales étaient,
dans le passé, atténuées par un contexte
de relative abondance des terres,
la dynamique de saturation de l’espace
va mettre en question la viabilité des
exploitations familiales et constituer
une menace réelle pour la paix sociale.
Elle engendre déjà une amplification
des mouvements migratoires qui soulèvent
de graves tensions identitaires. En
l’absence de politiques des structures,
les modes d’héritage conduiront à une
fragmentation excessive des unités de
production, les rendant incapables de
se développer. En ce qui concerne le
pastoralisme, la gestion de la mobilité
des troupeaux s’avèrera de plus en plus
complexe.
Le défi de nourrir une population
en croissance accélérée pose désormais
frontalement la question du
type d’agriculture à promouvoir. Le
développement de l’agrobusiness, engagé
par des entrepreneurs ayant les
moyens d’accéder aux procédures de
l’immatriculation, constitue un phénomène
émergeant mal évalué. Il est
favorisé par les décideurs africains, sans
être soutenu par une vision explicitée
de l’avenir du monde rural, qui mettrait
inévitablement en jeu le(s) type(s)
d’agriculture, et donc d’exploitations
agricoles, à promouvoir. Le contrôle de
la mise en valeur des terres, prévu par
la quasi totalité des législations pour
lutter contre la spéculation foncière,
se révèle inapplicable et laisse librecours
à l’accaparement d’importantes
superficies à des fins de placement ou
de spéculations futures. Enfin, on ne
peut occulter la question du développement
des biocarburants, nouveaux
et puissants facteurs de consommation
foncière dans la région.
Interdites ou sévèrement contrôlées
par la plupart des législations, les ventes
et les transactions monétaires relatives
aux terres rurales se développent
dans l’informel. En l’absence de régulation
étatique, les marchés de la
vente des terres risquent de favoriser
des dynamiques de concentration des
terres aux mains des plus nantis. Ces
marchés fonciers non contrôlés par
l’État deviennent de surcroît source de
conflits là où les mécanismes de régulation
foncière locale sont défaillants.
L’espace périurbain est, en particulier,
en restructuration permanente, sous
les effets de ce marché informel très
dynamique. Les collectivités locales
y voient des opportunités de générer
des ressources à travers la réalisation
de nouveaux lotissements, qui parfois,
engendrent de nouvelles tensions
foncières.
Les processus de décentralisation
offrent la perspective d’une gestion foncière
locale, notamment à l’échelle de
la commune. Toutefois le transfert de
compétences en matière foncière reste
le plus souvent théorique. Les dynamiques
de décentralisation se révèlent
être des dynamiques institutionnelles
de création, par le haut, d’entités territoriales
dont la légitimité foncière
reste entièrement à construire, face à
des territoires villageois ou inter-villageois
qui, eux, font localement sens.
Un des enjeux majeurs de la gestion
foncière rurale consistera à trouver de
justes équilibres entre les rôles attribués
aux autorités communales nouvelles
et ceux assumés par les instances villageoises
préexistantes.

Vers de nouvelles politiques foncières.
La prise de conscience de la
nécessité de travailler profondément
sur la question foncière se développe
au niveau des décideurs politiques et
de leurs partenaires au développement,
mais également au sein de la
société civile.
Une avancée nous paraît fondamentale
en matière de réforme foncière
 : elle tient dans le fait de fonder,
en premier lieu, la réforme foncière
non pas sur une réforme juridique
mais d’abord sur l’élaboration participative
d’un document de politique
foncière. Pourquoi cette évolution estelle
essentielle ?
D’abord en raison de la nature
même de la réforme foncière, dont la
dimension politique est évidente : une
réforme foncière est sous-tendue par
un ensemble de choix qui mettent en
jeu l’avenir du monde rural et qui se
doivent d’être explicités au sein d’un
document de politique. Les orientations
politiques, une fois adoptées, peuvent
ensuite entraîner de façon logique des
modifications du cadre juridique et du
cadre institutionnel.
Ensuite, l’importance des choix à
opérer impose qu’ils soient négociés
avec l’ensemble des acteurs concernés
et qu’ils fassent, autant que faire
se peut, l’objet d’un consensus. Baser
les démarches participatives de conception
des réformes foncières sur un
projet de texte de politique, clairement
rédigé, permet d’éviter les non-dits du
langage juridique et favorise la participation
effective des différents types
d’acteurs aux processus.
Aujourd’hui, on peut faire le point
ci-après des principales démarches nationales
 :
– Quelques pays ont élaboré des documents
de politique foncière nationale
 : Ghana (1999), Guinée (2001),
Sierra Leone (2005), Burkina Faso
(2007). Parmi eux, le Ghana a engagé
la mise en oeuvre effective de sa politique
foncière sans réformer la législation,
dans le cadre du « Land Administration
Programme
 ». Par contre
le Burkina Faso a, après l’adoption
de la « Politique nationale de sécurisation
foncière en milieu rural »,
engagé un processus participatif
de formulation d’une nouvelle loi
foncière en fonction des nouvelles
orientations politiques.
– Certains pays comme le Sénégal
et le Mali ont choisi d’élaborer de
façon participative des lois d’orientation
agricole. Dans ces deux cas,
la question foncière fortement présente
dans les débats a finalement vu
son traitement « reporté », à travers
l’élaboration ultérieure de politique
et législation foncières nouvelles.
– Enfin quelques pays ont choisi de
passer par des opérations pilotes de
sécurisation foncière avant de préparer
des réformes de la gestion foncière
rurale (cas de la Côte d’Ivoire
avec la loi foncière rurale de 1998 et
du Bénin avec la loi foncière adoptée
en 2007).
Le Niger est un cas à part, qui fait
office de pionnier en matière de mise
en oeuvre des réformes foncières. Il a
adopté, en 1993, une réforme foncière
novatrice. Cette réforme était notamment
fondée sur l’égale reconnaissance
de la propriété foncière résultant de
l’immatriculation et de la propriété
foncière résultant des coutumes locales.
À la suite de cela, il a engagé la
mise en oeuvre effective de la réforme
foncière à travers la mise en place des
commissions foncières.

Des initiatives sont également engagées
par les institutions régionales
et continentales, en vue d’accompagner
les efforts de réformes foncières
des États. Il s’agit notamment de la
réflexion engagée par l’Union économique
et monétaire ouest-africaine
(Uemoa) sur la place des questions
foncières dans la consolidation de
l’intégration économique régionale,
et de l’initiative panafricaine sur les
politiques foncières en Afrique.
Les grandes tendances des réformes
foncières en cours s’orientent vers les
principales options suivantes :
– reconnaître la légitimité des droits
fonciers coutumiers et les sécuriser
par des mécanismes juridiques appropriés.
Des mécanismes de formalisation
des transactions foncières
sont envisagés pour répondre aux
besoins des usagers de disposer d’un
« papier » offrant un minimum de
sécurité ;
– « démocratiser » l’accès à la propriété
privée de la terre, en simplifiant les
procédures et en réduisant les coûts
de délivrance des titres de propriété
 ;
– promouvoir la gestion foncière locale
via la décentralisation, mais aussi en
mettant en place des commissions
foncières villageoises collaborant à
la sécurisation foncière des acteurs
locaux, ainsi qu’en responsabilisant
les autorités coutumières sur la gestion
des conflits.
Au regard des défaillances unanimement
reconnues en matière de
mise en oeuvre effective des réformes
foncières, des réflexions sont également
en cours en ce qui concerne
l’élaboration d’indicateurs, afin de
mesurer plus objectivement les progrès
réalisés dans la mise en oeuvre
des politiques et législations foncières. Il s’agit d’un exercice délicat, le
sentiment d’insécurité foncière étant
difficilement mesurable.

Des contraintes à lever. Pour parvenir
à l’indispensable sécurité foncière des
producteurs ruraux, il faut s’attacher
à lever un maximum de contraintes
identifiées au cours des expériences
passées. En particulier, il faut :
– renforcer les capacités nationales
d’élaboration et de mise en oeuvre
de politiques foncières ;
– améliorer les mécanismes de concertation
et de participation tant en
matière d’élaboration et de mise en
oeuvre des politiques, que de suiviévaluation
de ces politiques ;
– promouvoir la synergie d’action
des partenaires au développement
en matière d’intervention foncière
dans les États, tout en encourageant
l’évolution vers des approches programmes,
pour tenir compte de la
dimension temps dans la mise en
oeuvre efficace des politiques foncières.
Les pistes récemment ouvertes
par les réflexions en cours semblent
prometteuses, mais le chemin de la
sécurisation foncière rurale sera inéluctablement
long et complexe.

Vincent
Basserie est
expert
« Politiques
foncières » au
Hub Rural
(www.hubrural.org).
Hubert M. G.
Ouedraogo est
expert foncier
principal de
l’initiative
panafricaine
(UA-CEA-Bad)
sur les politiques
foncières en
Afrique.

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