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publié dans Revue Grain de sel le 7 juillet 2008

La sécurisation foncière : un des défis majeurs pour le nouveau siècle

hodrago

Afrique de l’Ouest

Vous lisez un article de la publication "41-42 : L’agriculture en quête de politiques".

L’enjeu foncier en Afrique de l’Ouest rurale est plus que jamais d’importance, alors que la pression sur les terres augmente. Différentes solutions sont proposées selon les pays. Des processus nationaux de dialogue sur les politiques associant tous les acteurs concernés semblent indispensables.

Dans l’ensemble des pays ouest-africains partageant le même héritage colonial français, la gestion foncière repose sur le système de l’immatriculation foncière. Il s’agit d’un système de création administrative de la propriété privée individuelle, qui aboutit à une purge des droits fonciers coutumiers et à la délivrance, par l’État, d’un titre de propriété au profit du demandeur. Dans les pays anglophones, l’ancienne puissance coloniale a adopté des approches différentes, mais les politiques foncières se sont également orientées vers la promotion de la propriété privée.
On estimait en 2002 qu’entre 1 et 3% seulement des territoires des États ouest-africains étaient détenus en vertu d’un titre de propriété. Ce faible pourcentage illustre l’échec flagrant du système de l’immatriculation, seule voie légale de sécurisation foncière depuis plus d’un siècle. Il est emblématique de la crise des systèmes fonciers en vigueur. Des réformes urgentes et courageuses doivent être définies et mises en oeuvre par les États ouest-africains, à partir de la formulation de nouvelles politiques foncières. De par leur caractère transversal et global, les politiques foncières mettent en jeu de véritables choix de société : leur élaboration en Afrique ne peut par conséquent faire l’économie de processus de dialogues politiques impliquant l’ensemble des catégories d’acteurs concernés.

Les origines de la crise actuelle des systèmes fonciers ouest-africains. Notons tout d’abord que le droit foncier « moderne », hérité de l’administration coloniale, « n’a jamais été appliqué dans aucun des pays développés […] qui l’ont introduit en Afrique ». Ce droit, qui a été utilisé pour intégrer les terres coutumières au domaine de l’État, afin de les attribuer ensuite aux compagnies coloniales, est resté perçu comme « étranger » aux yeux de la majorité des populations rurales africaines, et sans lien avec les perceptions culturelles et rapports sociaux relatifs à la terre. Les titres de propriété se sont révélés par ailleurs inaccessibles pour la quasi-totalité des exploitants agricoles. On assiste par conséquent à la permanence, selon les cas, d’un dualisme juridique de fait (pays ne reconnaissant pas les droits coutumiers) ou de droit (pays les reconnaissant). Au-delà de ce dualisme apparent, l’inefficacité des systèmes étatiques d’administration foncière et les manquements aux principes de bonne gouvernance foncière sont de plus en plus pointés du doigt.
Dans la réalité, les terres rurales ont, pour l’essentiel, continué à être gérées selon les systèmes coutumiers. Considérer « les coutumes » comme des normes figées serait une erreur : elles sont diversifiées et s’adaptent aux évolutions de leurs contextes. Cependant, dans tous les pays existent des espaces, de plus en plus nombreux, où les systèmes fonciers coutumiers se révèlent de moins en moins aptes à réguler les tensions foncières nouvelles. Ce sont les zones à forts enjeux fonciers, celles où les dynamiques de transformation foncière sont fortes, celles où les conflits fonciers sont en nombre croissant.
Les acteurs locaux, quant à eux, s’adaptent aux mutations de leur environnement en inventant de nouvelles pratiques foncières locales. Ces pratiques ont ceci de particulier qu’elles se développent à la limite de la légalité, voire dans l’illégalité, et à la marge de la légitimité locale, voire sans légitimité initiale. La conséquence est que nul ne sait aujourd’hui où se trouve la réalité du « droit de la terre », les administrations de l’État renonçant d’ailleurs à appliquer à la lettre le droit positif.
La crise des droits fonciers africains a été approfondie par l’illusion entretenue de la terre comme propriété de la nation. Malgré l’institution quasi générale du « domaine national » appelé en principe à servir au bien-être commun, la terre africaine n’a jamais autant été l’objet d’intérêts économiques, politiques et territoriaux divergents : ces intérêts opposent les populations au niveau local dans des conflits parfois meurtriers, et aboutissent dans quelques cas à des crises politiques majeures entre États voisins.
Les États africains doivent au plus tôt sortir de la situation de crise foncière qu’ils traversent tous sans exception. Si le besoin de réformer les politiques foncières est plus que jamais ressenti à travers le continent, les enjeux et défis fonciers à relever restent d’une particulière complexité.

Les grandes dynamiques et les enjeux autour de la terre. La complexité de la question foncière peut se percevoir au travers de la multiplicité des enjeux qui la composent et des dynamiques qui la traversent. L’évolution des contextes socio-économiques et politiques nationaux et du contexte international fait apparaître de nouveaux défis fonciers, dont l’ampleur reste encore incertaine.
La dimension démographique est primordiale : en 2030, 6 pays ouestafricains connaîtront, en suivant le modèle de croissance agricole actuel, un taux d’utilisation théorique des terres compris entre 75 et 100%, trois autres dépassant les 100%. Alors que les rivalités foncières locales étaient, dans le passé, atténuées par un contexte de relative abondance des terres, la dynamique de saturation de l’espace va mettre en question la viabilité des exploitations familiales et constituer une menace réelle pour la paix sociale. Elle engendre déjà une amplification des mouvements migratoires qui soulèvent de graves tensions identitaires. En l’absence de politiques des structures, les modes d’héritage conduiront à une fragmentation excessive des unités de production, les rendant incapables de se développer. En ce qui concerne le pastoralisme, la gestion de la mobilité des troupeaux s’avèrera de plus en plus complexe.
Le défi de nourrir une population en croissance accélérée pose désormais frontalement la question du type d’agriculture à promouvoir. Le développement de l’agrobusiness, engagé par des entrepreneurs ayant les moyens d’accéder aux procédures de l’immatriculation, constitue un phénomène émergeant mal évalué. Il est favorisé par les décideurs africains, sans être soutenu par une vision explicitée de l’avenir du monde rural, qui mettrait inévitablement en jeu le(s) type(s) d’agriculture, et donc d’exploitations agricoles, à promouvoir. Le contrôle de la mise en valeur des terres, prévu par la quasi totalité des législations pour lutter contre la spéculation foncière, se révèle inapplicable et laisse librecours à l’accaparement d’importantes superficies à des fins de placement ou de spéculations futures. Enfin, on ne peut occulter la question du développement des biocarburants, nouveaux et puissants facteurs de consommation foncière dans la région.
Interdites ou sévèrement contrôlées par la plupart des législations, les ventes et les transactions monétaires relatives aux terres rurales se développent dans l’informel. En l’absence de régulation étatique, les marchés de la vente des terres risquent de favoriser des dynamiques de concentration des terres aux mains des plus nantis. Ces marchés fonciers non contrôlés par l’État deviennent de surcroît source de conflits là où les mécanismes de régulation foncière locale sont défaillants. L’espace périurbain est, en particulier, en restructuration permanente, sous les effets de ce marché informel très dynamique. Les collectivités locales y voient des opportunités de générer des ressources à travers la réalisation de nouveaux lotissements, qui parfois, engendrent de nouvelles tensions foncières.
Les processus de décentralisation offrent la perspective d’une gestion foncière locale, notamment à l’échelle de la commune. Toutefois le transfert de compétences en matière foncière reste le plus souvent théorique. Les dynamiques de décentralisation se révèlent être des dynamiques institutionnelles de création, par le haut, d’entités territoriales dont la légitimité foncière reste entièrement à construire, face à des territoires villageois ou inter-villageois qui, eux, font localement sens. Un des enjeux majeurs de la gestion foncière rurale consistera à trouver de justes équilibres entre les rôles attribués aux autorités communales nouvelles et ceux assumés par les instances villageoises préexistantes.

Vers de nouvelles politiques foncières. La prise de conscience de la nécessité de travailler profondément sur la question foncière se développe au niveau des décideurs politiques et de leurs partenaires au développement, mais également au sein de la société civile.
Une avancée nous paraît fondamentale en matière de réforme foncière : elle tient dans le fait de fonder, en premier lieu, la réforme foncière non pas sur une réforme juridique mais d’abord sur l’élaboration participative d’un document de politique foncière. Pourquoi cette évolution estelle essentielle ?
D’abord en raison de la nature même de la réforme foncière, dont la dimension politique est évidente : une réforme foncière est sous-tendue par un ensemble de choix qui mettent en jeu l’avenir du monde rural et qui se doivent d’être explicités au sein d’un document de politique. Les orientations politiques, une fois adoptées, peuvent ensuite entraîner de façon logique des modifications du cadre juridique et du cadre institutionnel.
Ensuite, l’importance des choix à opérer impose qu’ils soient négociés avec l’ensemble des acteurs concernés et qu’ils fassent, autant que faire se peut, l’objet d’un consensus. Baser les démarches participatives de conception des réformes foncières sur un projet de texte de politique, clairement rédigé, permet d’éviter les non-dits du langage juridique et favorise la participation effective des différents types d’acteurs aux processus.
Aujourd’hui, on peut faire le point ci-après des principales démarches nationales : – Quelques pays ont élaboré des documents de politique foncière nationale : Ghana (1999), Guinée (2001), Sierra Leone (2005), Burkina Faso (2007). Parmi eux, le Ghana a engagé la mise en oeuvre effective de sa politique foncière sans réformer la législation, dans le cadre du « Land Administration Programme ». Par contre le Burkina Faso a, après l’adoption de la « Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural », engagé un processus participatif de formulation d’une nouvelle loi foncière en fonction des nouvelles orientations politiques. – Certains pays comme le Sénégal et le Mali ont choisi d’élaborer de façon participative des lois d’orientation agricole. Dans ces deux cas, la question foncière fortement présente dans les débats a finalement vu son traitement « reporté », à travers l’élaboration ultérieure de politique et législation foncières nouvelles. – Enfin quelques pays ont choisi de passer par des opérations pilotes de sécurisation foncière avant de préparer des réformes de la gestion foncière rurale (cas de la Côte d’Ivoire avec la loi foncière rurale de 1998 et du Bénin avec la loi foncière adoptée en 2007).
Le Niger est un cas à part, qui fait office de pionnier en matière de mise en oeuvre des réformes foncières. Il a adopté, en 1993, une réforme foncière novatrice. Cette réforme était notamment fondée sur l’égale reconnaissance de la propriété foncière résultant de l’immatriculation et de la propriété foncière résultant des coutumes locales. À la suite de cela, il a engagé la mise en oeuvre effective de la réforme foncière à travers la mise en place des commissions foncières.

Des initiatives sont également engagées par les institutions régionales et continentales, en vue d’accompagner les efforts de réformes foncières des États. Il s’agit notamment de la réflexion engagée par l’Union économique et monétaire ouest-africaine (Uemoa) sur la place des questions foncières dans la consolidation de l’intégration économique régionale, et de l’initiative panafricaine sur les politiques foncières en Afrique.
Les grandes tendances des réformes foncières en cours s’orientent vers les principales options suivantes : – reconnaître la légitimité des droits fonciers coutumiers et les sécuriser par des mécanismes juridiques appropriés. Des mécanismes de formalisation des transactions foncières sont envisagés pour répondre aux besoins des usagers de disposer d’un « papier » offrant un minimum de sécurité ; – « démocratiser » l’accès à la propriété privée de la terre, en simplifiant les procédures et en réduisant les coûts de délivrance des titres de propriété ; – promouvoir la gestion foncière locale via la décentralisation, mais aussi en mettant en place des commissions foncières villageoises collaborant à la sécurisation foncière des acteurs locaux, ainsi qu’en responsabilisant les autorités coutumières sur la gestion des conflits.
Au regard des défaillances unanimement reconnues en matière de mise en oeuvre effective des réformes foncières, des réflexions sont également en cours en ce qui concerne l’élaboration d’indicateurs, afin de mesurer plus objectivement les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des politiques et législations foncières. Il s’agit d’un exercice délicat, le sentiment d’insécurité foncière étant difficilement mesurable.

Des contraintes à lever. Pour parvenir à l’indispensable sécurité foncière des producteurs ruraux, il faut s’attacher à lever un maximum de contraintes identifiées au cours des expériences passées. En particulier, il faut : – renforcer les capacités nationales d’élaboration et de mise en oeuvre de politiques foncières ; – améliorer les mécanismes de concertation et de participation tant en matière d’élaboration et de mise en oeuvre des politiques, que de suiviévaluation de ces politiques ; – promouvoir la synergie d’action des partenaires au développement en matière d’intervention foncière dans les États, tout en encourageant l’évolution vers des approches programmes, pour tenir compte de la dimension temps dans la mise en oeuvre efficace des politiques foncières.
Les pistes récemment ouvertes par les réflexions en cours semblent prometteuses, mais le chemin de la sécurisation foncière rurale sera inéluctablement long et complexe.

Vincent Basserie est expert « Politiques foncières » au Hub Rural (www.hubrural.org).
Hubert M. G. Ouedraogo est expert foncier principal de l’initiative panafricaine (UA-CEA-Bad) sur les politiques foncières en Afrique.

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La formation agricole, parent pauvre du développement. Un enjeu politique
Christophe Lesueur, Isabelle Touzard, eagfissel

À l’heure où la situation alimentaire mondiale est alarmante, et où les politiques agricoles des pays en développement (PED) sont sous les projecteurs, il serait facile, face à l’urgence, d’oublier « l’urgence de long terme » : refonder les socles du développement agricole, notamment le capital humain, particulièrement en Afrique subsaharienne._ Le capital humain est essentiel au développement agricole et rural. Or un regard attentif sur les systèmes sensés le développer montre l’ampleur du chantier à engager, car…

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Formation agricole et rurale au Sénégal : de la stratégie à la mise en oeuvre
Jacques Faye, eagfissel

Changer les pratiques et les comportements des acteurs, tel est l’un des défis majeurs de la formation agricole et rurale en Afrique subsaharienne. Au Sénégal, pays pionnier dans la mise en oeuvre d’une stratégie nationale dans ce domaine, des avancées notables sont constatées. Mais le vrai changement demandera du temps._ Le Sénégal a joué un rôle de pionnier dans la formulation de stratégies nationales de formation agricole et rurale (SNFAR). Un document de référence élaboré de façon participative…

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50 ans d’histoire du conseil agricole en Afrique de l’Ouest et Centrale
Cheikh Mbacké Mboup, Dominique Anouilh

L’étude du conseil agricole en Afrique sur ces 50 dernières années constitue une sorte de fil rouge dans l’analyse des politiques agricoles. Plus largement, elle questionne la place des agriculteurs et de leurs organisations dans la construction des stratégies et politiques agricoles._ Il est des évolutions dans le choix des mots qui ne sont pas vides de sens. L’utilisation en Afrique subsaharienne du terme de « vulgarisation agricole » ces dix dernières années est de moins en moins…

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Paysan à paysan : le conseil agricole au Nicaragua
Jorge Irán Vásquez Zeledón

À la base programme destiné à améliorer la conservation des sols, le programme « Paysan à paysan » de l’Union nationale des agriculteurs et éleveurs du Nicaragua est devenu une référence en matière de développement rural en Amérique latine, faisant des paysans des acteurs politiquement engagés et écoutés._ Dans les campagnes nicaraguayennes, les petits producteurs agricoles et les pêcheurs doivent faire face à une situation permanente de crise. C’est dans ce contexte qu’a été mis en place le…

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Café : petits producteurs, grands marchés
Inter-réseaux

Hadj Lakhal, Agence française de développement (AFD) Les prix du café remontent, ramenant l’espoir de tirer un trait sur la crise qui a affecté la filière de 1997 à 2004. Mais il reste beaucoup à faire pour voir apparaître une caféiculture socialement et écologiquement durable.

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8. Entretien avec Olaseinde Arigbede (traduction à venir)
1. Entretien avec Jean-Philippe Audinet, directeur ad interim de la division des Politiques au Fonds international de développement agricole (Fida)

J.-P. Audinet travaille au Fida depuis 18 ans. Il est basé à Rome, après avoir travaillé précédemment en Afrique subsaharienne et en Haïti. Grain de sel : Qu’est-ce qu’une politique agricole ? Jean-Philippe Audinet : Une politique est un ensemble cohérent de mesures, de lois, de programmes et de ressources financières qui vise à atteindre un ou des objectifs collectifs. Le choix de cet objectif ou de ces objectifs résulte d’un arbitrage entre les intérêts en présence dans…

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11. [english] Interview with Olaseinde Arigbede, National Coordinator, Union of Small and Medium Scale Farmers of Nigeria (USMEFAN)

Olaseinde Arigbede coordinates the United Small and Medium Scale Farmers Association of Nigeria. A medical doctor – neuroscientist -, he became a small-scale farmer heavily involved in the defence of Nigerian small and medium-scale farmers. Grain de sel: What does your farm produce? Olaseinde Arigbede : On my farm, we produce like the farmers in Nigeria and most of Africa. We practise mixed cropping. I grow cassava, maize, yams, some vegetables. It is a farm slightly larger than…

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2. Entretien avec N’Diogou Fall, président du Réseau des organisations paysannes et de producteurs de l’Afrique de l’Ouest (Roppa)

Pour le président du Roppa, les africains sont les acteurs de leurs propres politiques agricoles. Ils ne doivent pas se laisser enjôler par l’aide budgétaire de leurs partenaires. GDS : Qu’est-ce qu’une politique agricole ? Ndiogou Fall : C’est avant tout une vision, qui doit permettre de s’accorder sur l’idée que l’on se fait de l’agriculture dans notre région. Car il y a plusieurs types d’agriculture… S’agit-il de promouvoir la grande agriculture industrielle – qui suppose concentration des…

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4. Entretien avec Guillaume Fongang, chercheur, AgroParisTech

Grain de sel : qu’est-ce qu’une politique agricole ? Guillaume Fongang : Ça devrait être une vision portée par des choix résultant d’une réflexion sur « où on va ? » « qu’est-ce qu’on veut ? » à la fois en partant de la situation que l’on a et en prenant surtout en compte où on veut aller. Il faut aussi intégrer le fait que finalement on ne se retrouve pas seul dans le monde, et prendre en…

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5. Entretien avec Paul Nicholson, membre du Comité de coordination internationale de la Via Campesina

Paysan au Pays Basque, Paul Nicholson possède une petite ferme et exerce le métier de producteur de lait. Il fait aussi partie d’une petite coopérative qui produit des fruits et légumes pour le marché local. Grain de sel : Quel est le rôle d’une politique agricole ? Paul Nicholson : Elle doit gérer les priorités des besoins de la société. Elle doit gérer la production, la qualité, les modes de production, dans un cadre social et écologique. GDS…

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3. Entretien avec Elizabeth Atangana, présidente de la Plate-forme sous-régionale des organisations paysannes d’Afrique centrale (Propac)

Grain de sel : Quel est selon vous le rôle d’une politique agricole ? Elisabeth Atangana : C’est un cadre général dans lequel doivent pouvoir se mouvoir toutes les initiatives qui concernent le domaine agricole et peut-être également le domaine du développement rural. Son but doit être notamment d’assurer à la fois une sécurité alimentaire et une souveraineté alimentaire pour toute la nation et également un revenu suffisant aux paysans, qui représentent 80 % de la population, afin…

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9. [english] Interview with Estrella Penunia Banzuela, Secretary General of the Asian Farmers Association for Sustainable Rural Development (AFA)

GDS: What is the main objective of an agricultural policy? EPB : In the Philippines – because that is where I come from – it is hard to say what is the aim of an agricultural policy. Our farmers would say we don’t have any agricultural policy at all. If we do, it is so incoherent so that we don’t know. I think the aim of an agricultural policy should be — how to develop the agricultural sector…

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6. Entretien avec Estrella Penunia Banzuela, secrétaire générale de l’Association des agriculteurs d’Asie pour le développement rural durable (Afa)

Grain de sel : Quel est selon vous le principal objectif d’une politique agricole ? Estrella Penunia Banzuela : Pour ce qui concerne les Philippines – car je viens de ce pays – il est difficile de définir l’objectif principal d’une politique agricole. Nos agriculteurs ont tendance à dire que nous n’avons pas du tout de politique agricole. Il faut dire que celle-ci est tellement incohérente que nous ne savons pas si elle existe réellement. Je pense que…

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7. Entretien avec Fernando Lopez, secrétaire général de la Commission nationale de développement rural, organisation nationale représentative de l’agriculture familiale d’Uruguay

Membre de la Commission nationale de développement rural et horticulteur-fruticulteur au sud de l’Uruguay, Fernando Lopez expose sa vision de l’agriculture familiale. Il met, entre autres, l’accent sur le problème foncier lié aux grands investisseurs étrangers. Grain de sel : Combien de membres comprend votre organisation et quand a t-elle été créée? Fernando Lopez : La Commission nationale de développement rural (Comisión nacional de Fomento Rural, CNFR) a été créée en 1915. Elle comprend une centaine d’organisations de…

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10. [español] Entrevista con Fernando Lopez, Secretario General de la Comisión Nacional de Fomento Rural, organización nacional representativa de la agricultura familial de Uruguay

Miembro de la Comisión nacional de fomento rural y productor hortifrutícola al sur de Uruguay, Fernando Lopez expone su visión de la agricultura familiar. Pone, entre otras cosas, el acento en el problema de la tierra debido a los inversores extranjeros. Grain de sel : ¿Cuantos miembros tiene su organización y cuando fue creada? FL: La CNFR fue fundada en 1915 y es una organización de segundo grado que tiene unas 100 organizaciones de base afiliadas en todo…

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