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Le rural dans une réforme foncière globale : opportunités et risques. Le cas du Bénin

Les dynamiques foncières en milieux urbain et rural sont
contrastées. Les deux secteurs sont souvent gérés de façon
différente. Vouloir traiter dans un cadre uniforme le foncier
rural, urbain et périurbain risque de poser des problèmes,
dès lors que l’on touche à la nature des droits reconnus.

Répondant au même besoin de
lutter contre l’insécurité foncière,
des expériences de réformes
ont été effectuées parallèlement en
zones rurales et en zones urbaines au
Bénin depuis l’indépendance.

Depuis 1960 : impasses du régime de
l’immatriculation et du titre foncier *
individuel
. À l’indépendance du Bénin
en 1960, le cadre légal de la propriété
foncière reste largement d’inspiration
coloniale. Il consacre le régime
de l’immatriculation et du titre foncier
* individuel comme l’unique voie
d’accès à la propriété foncière. Partiellement
appliquée dans les centres
urbains, l’immatriculation est pratiquement
inexistante en milieu rural.
Les dispositions légales étant à la fois
peu adaptées aux situations réelles (coexistence
de droits collectifs et individuels)
et aux moyens des ménages
(complexité et coût de la procédure),
les populations sont (en majorité
dans les villes, quasi totalement en
milieu rural) restées dans une « extra-
légalité », en mobilisant les règles
coutumières, en s’engageant dans des
transactions marchandes et des arrangements
locaux informels. Non régulés
par les institutions coutumières, non
reconnus par les pouvoirs publics, ces
transactions et arrangements multiplient
les risques de conflits fonciers
et induisent une forte insécurité des
transactions foncières.

Alternatives proposées parallèlement
en milieu urbain et en milieu rural

En milieu urbain, plusieurs outils d’efficacité
inégale
. En milieu urbain, l’instauration
du Permis d’habiter en 1961,
qui attribue un droit d’occuper temporaire
et révocable aux habitants sur des
terrains préalablement immatriculés au
nom de l’État, était censée permettre aux
citadins de bénéficier d’une situation
foncière formelle. Cependant, la faible
couverture des périphéries urbaines, les
nombreuses irrégularités entachant sa
procédure de délivrance, son utilisation
par les communes en dehors des terres
immatriculées et le développement d’un
marché des Permis d’habiter ont réduit
son impact en termes de sécurisation
foncière. Dans les années 90, plusieurs
études financées par la coopération internationale
montrent l’ampleur et les
coûts de cette insécurité et alimentent
une réflexion sur une réforme foncière
urbaine, sans que leurs propositions se
concrétisent.
Parallèlement, de nouveaux outils
sont mis en place au bénéfice des
communes, destinés à améliorer la
gestion urbaine. Le Registre foncier
urbain (RFU), par exemple, contribue
à une gestion pragmatique de la
question foncière urbaine, en recensant
l’occupation du sol et les propriétaires
présumés, dans un but fiscal.
L’inscription au RFU et le paiement
régulier de l’impôt foncier peuvent
en plus contribuer à faire la preuve
d’une propriété foncière. En 2010, le
gouvernement lance un programme de
transformation accélérée et simplifiée
des Permis d’habiter en titres fonciers,
qui ne traitera en réalité qu’un très
petit nombre de demandes.

En milieu rural, une innovation majeure
 : le Plan foncier rural
. En milieu
rural, une innovation majeure voit le
jour au début des années 90 : le Plan
foncier rural (PFR), qui est une démarche
d’identification et de cartographie
des droits fonciers locaux, individuels
ou collectifs. À la demande des villages,
une enquête socio-foncière sur les
droits détenus et une délimitation des
parcelles permettent d’établir une carte
parcellaire du territoire villageois et
une liste des ayants-droit. Avec la loi
de 2007 portant régime foncier rural,
les détenteurs de parcelles identifiées
au PFR peuvent bénéficier d’un certificat
foncier, nouveau statut juridique
qui atteste de leurs droits individuels
ou collectifs. Le Plan foncier rural est
sous la responsabilité des communes,
l’information foncière est gérée au niveau
des villages et des communes. Très
innovante, la démarche PFR permet de
reconnaître juridiquement des droits
locaux à référence coutumière et met
en place un dispositif spécifique pour
ceux qui ne souhaitent pas ou ne peuvent
pas immatriculer leurs terres.
Jusqu’en 2006, on assiste donc à
deux processus parallèles, l’un concernant
l’urbain, l’autre le rural, qui
proposent des alternatives au régime
de l’immatriculation.

En 2006, la tentative d’une réforme
globale, fondée sur la généralisation
du titre foncier * individuel.

Avec son projet « Accès au foncier »,
le programme américain Millenium
Challenge Account (MCA) Bénin, vient,
à partir de 2006, prolonger et bouleverser
ces deux processus.
Pour faciliter l’investissement privé
par la formalisation des droits de
propriété foncière et le développement
d’un marché foncier, le projet promeut
l’unification des régimes fonciers. Il
impulse une réforme globale, qui couvre
les espaces ruraux et urbains, et
vise la simplification des procédures
d’immatriculation et la généralisation
du titre foncier * individuel. Ce projet
de réforme est accompagné d’un appui
à la transformation massive des Permis
d’habiter en titres fonciers en milieu
urbain et de la mise en place de 300
PFR en milieu rural. Le dispositif du
PFR est repris dans le projet du MCA,
mais ses objectifs sont remaniés par
rapport aux premières expérimentations
 : la délivrance du certificat
foncier est considérée comme une
simple étape vers l’immatriculation,
et non comme une fin en soi offrant
une réponse pragmatique aux besoins
de sécurité foncière de la majorité des
populations rurales.
Le remaniement ministériel de 2006
octroie au ministère chargé de l’urbanisme
la responsabilité de la réforme
foncière, ce qui entraine une marginalisation
des acquis relatifs au régime
foncier rural. La Déclaration de politique foncière et domaniale de 2011
confirme cette orientation. Le PFR est
cité comme outil de clarification des
droits fonciers et non comme outil de
garantie de ces droits, reconnaissant
implicitement la suprématie du Titre
foncier en la matière.

Deux conceptions opposées des
droits fonciers et de leur gestion
.
L’ensemble des acteurs béninois s’accorde
sur le besoin d’une réforme
foncière, visant la sécurisation des
droits et la formalisation des situations
extra-légales. Mais les moyens
de cette réforme sont largement discutés,
ainsi que les types de droits sur
lesquels elle s’appuie.
La loi sur le régime foncier rural de
2007 avait reconnu les droits fonciers
locaux dans leur diversité ¹, qu’ils soient
individuels ou collectifs (les patrimoines
fonciers familiaux). La démarche
d’établissement du PFR était décentralisée
au niveau de la commune et du
village, permettant de rapprocher les
procédures administratives foncières
de la population. Enfin, l’attribution
du certificat foncier permettait de formaliser
les droits locaux existants, tels
qu’ils font consensus à l’échelle locale,
et répondait ainsi, à faible coût, aux
besoins de la majorité des ruraux.
Le projet de réforme mené par le
ministère en charge de l’urbanisme,
au contraire, réaffirme que l’immatriculation
et le titre foncier * individuel,
garanti par l’État, sont les seuls gages
de sécurité foncière. En même temps,
il recentralise la procédure, puisque
l’établissement d’un certificat foncier
est conçu comme une étape vers le titre
foncier *, impliquant alors l’administration
centrale et ses futurs organes
déconcentrés.
On se trouve donc face à deux conceptions
opposées des droits fonciers
et de leur gestion. Les enjeux politiques
sont forts : il s’agit de débloquer
un dossier important et de mettre en
oeuvre une réforme fondamentale et
largement attendue. Les enjeux sociaux
sont cruciaux : il en va de la situation
de l’essentiel de la population rurale.
S’il est confirmé, le choix de l’immatriculation
implique (s’il se concrétise)
une transformation massive des systèmes
fonciers avec des risques d’exclusion
d’une grande partie de la population
 : plus encore qu’avec le PFR,
les migrants installés de longue date
risquent de voir leurs droits remis en
cause ; les patrimoines familiaux, gérés
par le chef de famille au bénéfice de
tous, vont se transformer en propriété
individuelle de ce chef de famille, fragilisant
la position des femmes, des
jeunes, et dans le cas de groupes familiaux
élargis, des branches cadettes
des lignages. Le développement du
marché foncier risque d’aboutir à une
forte concentration des terres. Le tout
pour un gain très incertain en termes
de production.
Enfin, la gestion de l’information
foncière est elle-même incertaine :
l’administration foncière actuelle a
une réputation d’inefficacité et de
corruption. La création d’une Agence
foncière et sa déconcentration jusqu’au
niveau communal demandera
des moyens considérables et prendra
du temps. Même si cela est fait, la suppression
du niveau villageois dans la
gestion foncière rend plus complexe
l’enregistrement des ventes ou héritages
avec un fort risque que les registres
ne soient pas actualisés, ce qui
est une cause fréquente d’échecs de
démarches cadastrales.

Les risques de l’uniformisation autour
du seul titre foncier *
. L’harmonisation
de la législation entre milieu urbain et
milieu rural est assurément utile. Elle
permet de clarifier les procédures, en
particulier à la frontière des espaces
urbains et ruraux, et d’éviter les flous
juridiques et les conflits fonciers qui
se résolvent souvent aux dépens des
paysans et des activités agricoles. Mais
la question est bien de savoir sur quelle
base cette harmonisation doit se faire et
autour de quelle conception des droits
fonciers. Harmonisation signifie-t-il
une meilleure articulation entre des
statuts juridiques divers, correspondant
à la réalité des situations ? Ou
une uniformisation autour du seul
titre foncier * ?
En choisissant de reconnaître les différents
droits locaux, individuels ou
collectifs, on permet une sécurisation
par le consensus social local, confirmé
par la délivrance d’un document juridique
à l’échelle communale. L’État
reconnaît la diversité des formes d’organisation
foncière qui existe sur son
territoire et qui répond aux choix de
la population. En choisissant l’immatriculation
et le titre foncier * comme
l’unique gage de sécurité, on s’engage
au contraire sur un système d’information
foncière central, fondé sur la
seule propriété individuelle. Or, la majorité
des terres rurales sont, à l’heure
actuelle, des patrimoines familiaux.
Alors que de plus en plus de recherches
montrent que la privatisation des droits
fonciers n’a pas d’impact mécanique
sur le développement agricole, le coût
social d’une telle transformation des
rapports fonciers est-il réellement mesuré
 ? Alors que les cas de cadastre *s
non actualisés sont plus nombreux que
ceux qui fonctionnent, les conditions
pratiques de réussite d’une telle politique
ont-elles été sérieusement pesées ?
Il est permis d’en douter.

Notes
1. En pratique, le PFR néglige les
droits sur les ressources naturelles, en
particulier ceux des pasteurs et ignore
les espaces communs, ce qui est une
limite importante.

- Philippe
Lavigne Delville
est
anthropologue,
directeur de
recherche à l’IRD.
Il travaille en
particulier sur les
politiques
foncières en
Afrique.
- Claire
Simonneau est
doctorante en
aménagement à
l’Université de
Montréal. Ses
recherches
portent sur les
enjeux de
l’information
foncière urbaine
et la mise en
oeuvre du Registre
foncier urbain au
Bénin. Elle est
urbaniste
diplômée de
l’Université Paris
1 Panthéon-
Sorbonne, et a
travaillé pour
l’Agence française
de développement
(AFD) au Bénin.

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