Partager sur facebook
Partager sur twitter
Partager sur linkedin
Partager sur whatsapp
Partager sur email

The content bellow is available only in French.

publié dans Revue Grain de sel le 24 avril 2012

L’appropriation des droits fonciers. Tout s’achète et tout se vend facilement, en Afrique. Tout, sauf la terre.

Joseph Comby

Foncier et politiques foncières

Vous lisez un article de la publication "57 : Foncier : Innover ensemble".

Dans la bourgade la plus reculée, se procurer de l’or ou un ordinateur, est moins compliqué que d’acquérir légalement un bout de terre. Ces dysfonctionnements tiennent au fait que 50 ans après les Indépendances, les États ont conservé les principes du système foncier colonial, taillé sur mesure pour servir les intérêts du pouvoir en place.

Un système foncier colonial à bout de souffle. Les principes de base des législations foncières sont donc restés ceux qui avaient été introduits à la fin du XIXe siècle par les puissances coloniales, s’inspirant du système appliqué par l’empire britannique en Australie à partir de la loi Torrens de 1958, avec quelques aménagements. Le système Torrens d’origine était en effet franchement génocidaire. Non seulement il niait l’existence de tous droits territoriaux préexistant à la conquête coloniale, mais il refusait même d’envisager que les aborigènes puissent être des sujets de droit (il faudra attendre un référendum de 1967 pour reconnaître les survivants comme Australiens).
Les systèmes introduits en Afrique seront donc des systèmes Torrens édulcorés : comme en Australie, l’État colonial se considère comme le fondateur du droit de propriété, grâce à la production de « titres fonciers », mais à l’inverse de l’Australie, il admet l’existence de « droits indigènes », individuels ou collectifs, d’origine coutumière. Avec une importante réserve cependant : ces droits indigènes ne sauraient être que des droits d’usage, non cessibles, et donc sans valeur marchande. Jamais des droits de propriété au sens strict (cf. encadré). La propriété est une affaire trop sérieuse pour la laisser aux indigènes ; elle passe par le cadastre * et le bornage ; elle doit être « inviolable et imprescriptible ¹ » ; seule l’Administration coloniale peut la créer, en contrôler les mutations ultérieures (ventes ou successions) et en conserver les preuves irréfutables.
Toujours en vigueur, le système fonctionne cependant de plus en plus mal. Deux raisons de nature différente à cela :

  • Dans des pays chauds et humides où les moyens administratifs sont limités, la conservation de la documentation foncière censée garantir définitivement les droits des propriétaires, est une fiction. Le plus souvent, les services fonciers n’ont plus à conserver que des amas de cellulose, mangés par les insectes.
  • Compte tenu de l’importance des taxes et des bakchichs à régler pour l’enregistrement des mutations, celles-ci ne sont généralement pas enregistrées si bien que l’écart va croissant entre les indications qui figurent dans la documentation foncière subsistantes et la réalité du terrain.

La modernisation des services (informatisation) et la « restauration » de la documentation foncière, parfois engagées grâce à l’aide internationale, sont autant d’occasions de falsifications ou d’arrangements. Si bien que le système « normal » des titres fonciers, ne fonctionne correctement que sur une infime partie des terrains urbains et, a fortiori, des espaces ruraux.

Le développement d’un système moderne néo-coutumier en marge de la loi. Pour pallier à cette faillite, depuis une quinzaine d’années, des programmes de sécurisation des droits coutumiers * ont été entrepris dans plusieurs pays. À défaut de transformer les droits coutumiers * en droits de propriété, ils visent à les « reconnaître » et à les « formaliser ». Des cadastre *s sommaires sont dessinés, différents types de certificats et d’attestation sont distribués, pour « sécuriser » ces droits. L’utilité pratique de ces programmes, qui partent de bonnes intentions, reste pourtant faible tant que la loi continue à les considérer comme de simples droits d’usage, que leurs mutations ne sont pas légalement reconnues et enregistrées, et que toute notion de prescription acquisitive * est rejetée.
Est-ce à dire que les acteurs économiques sont condamnés à demeurer enfermés dans un système coutumier traditionnel, géré par des chefferies et des lignages, qui dénie à la terre sa valeur marchande, alors que ce qu’elle produit est commercialisé ? En réalité, le système coutumier n’est souvent plus qu’un jeu d’ombres, dès que des intérêts financiers sont en jeu. Comment imaginer que dans une société où l’agriculture et l’immobilier sont devenus marchands, le foncier qui bénéficie, du fait de ces productions, d’une rente bien réelle, puisse être épargné par cette même marchandisation ?
Alors, puisque la loi interdit les transactions financières sur les terrains coutumiers, puisque les textes officiels n’y tolèrent que des droits d’usage, le processus irrésistible de la marchandisation du foncier se réalise sans la loi. Le phénomène est bien sûr beaucoup plus actif en milieu urbain et périurbain où l’on voit les anciens chefs de terre se transformer en grands propriétaires et où le marché des terrains coutumiers bat son plein, comme celui des terrains titrés détenus par des propriétaires ne disposant plus de titres en règle. Il gagne aussi les zones rurales plus reculées où la gestion coutumière des terres inclut de facto des relations marchandes et où, déguisés en « agrobusiness men » des citadins tâchent de s’y tailler des domaines.
Il est fascinant d’y voir les acteurs bricoler spontanément un nouveau système foncier, sans loi mais non sans règle, qui ressemble étrangement au vieux système européen d’avant le cadastre *. Alors que le taux d’alphabétisation est encore faible, des « petits papiers », en fait des conventions de vente et des accords de succession, sont rédigés sur ordinateur par des sortes d’écrivains publics ² ; le bien est décrit, l’identité des détenteurs des parcelles voisines est indiquée, plusieurs témoins sont cités et apposent leur signature. Dans certaines communes, un service municipal détourne la prérogative d’authentification des signatures dont il dispose, pour apposer un cachet officiel sur le document, en tenir parfois un registre chronologique et assurer la conservation d’un exemplaire.
Alors, il est bien sûr possible de se demander pourquoi les appareils d’État s’obstinent à ne reconnaître aucune valeur légale à tout cela, sans pour autant l’interdire ? La réponse est simple : en laissant faire sans légaliser, ils conservent le pouvoir fort lucratif d’intervenir au cas par cas, pour faire et défaire la propriété, en prenant prétexte de l’illégalité des documents.

L’État, grand maître de la propriété. Grâce aux vieilles lois coloniales l’État reste le grand maître de la propriété sur la plus grande partie du territoire. Il l’est d’autant plus aisément que la légalité foncière est difficile et coûteuse à respecter. Dans des proportions différentes, tous les régimes africains cherchent à utiliser ce pouvoir pour entretenir leur clientélisme. Mais ils en tirent aussi un enrichissement direct ; c’est ainsi que la réalisation de travaux d’infrastructures s’accompagne presque toujours de grandes manoeuvres foncières au terme desquelles les terrains susceptibles d’être fortement valorisés, tombent entre les mains de différents notables.
Là où, en Europe, les collectivités publiques utilisent leur pouvoir réglementaire pour contrôler l’usage des sols, une administration africaine intervient directement sur l’appropriation des sols. Ainsi, l’expression « politique foncière » n’a nullement la même signification en Europe et en Afrique. Dans un cas, ce sont les règles d’utilisation des sols qui sont visées, dans l’autre, c’est bien davantage leur appropriation même qui est en jeu. La multiplication, depuis 2008, des cas médiatisés « d’accaparement des terres » dans les pays du Sud et particulièrement en Afrique, est peu compréhensible si l’on ne prend pas en compte la capacité que s’arrogent les États de faire et défaire la propriété.
Le fait que les cessions massives de terres se réalisent sous forme de baux à long terme et non de ventes en pleine propriété, ne change rien à l’affaire. Pour que l’État donne à bail * quelques milliers d’hectares, il faut d’abord qu’il en ait pris lui-même possession et qu’il ait fait « déguerpir » les paysans qui les cultivaient parfois de façon immémoriale. En outre, d’un point de vue financier la vente d’un droit à 99 ans a presque exactement la même valeur qu’une vente définitive (la valeur d’un droit de 25 ans ne vaut déjà plus que 50 % de la valeur d’un droit définitif si l’on raisonne avec un coût de l’argent à 6%).
Il est facile de comprendre pourquoi ces baux se négocient dans le secret des cabinets. Combien vaut la signature d’un président en bas d’une convention de bail * à long terme, conçue comme un traité international, avec des niveaux de loyer dérisoires, des engagements d’investissement non chiffrés, des exemptions d’impôts, et la désignation d’une instance d’arbitrage échappant à la souveraineté nationale ? Qui peut connaître l’identité des personnes ayant bénéficié de l’attribution de parts sociales de la société exploitante, domiciliée dans un paradis fiscal mais surtout juridique ? Le fait d’adopter des codes de bonne conduite et d’obtenir que ces grands investissements internationaux soient accompagnés d’études alimentaires, sociales, économiques et environnementales, ne fournit pas de réponse à ces questions financières.

Les mots, les droits et les choses
En Afrique comme ailleurs, la propriété, définie comme le droit d’utiliser une chose et d’en disposer (la conserver, la détruire, la donner…), est immémoriale. Mais un terrain n’est pas une chose. C’est un espace sur lequel s’exercent des droits. À proprement parler, être propriétaire foncier, c’est donc être propriétaire de droits sur un espace. Sachant que plusieurs droits différents peuvent coexister sur le même espace et être la propriété de titulaires différents. Mais user d’un droit (par exemple le droit de chasser), individuellement ou collectivement, n’implique pas que l’on soit propriétaire de ce droit, c’està- dire que l’on ait la faculté d’en disposer librement, en particulier de le vendre ou de le louer. Le droit de propriété inclut le droit d’usage *, mais il est plus vaste que lui. Les droits privés d’individus ou de familles sur leurs terres sont aussi vieux que l’agriculture. Ils ne doivent pas être confondus avec les droits communs d’un groupe social sur son territoire. Il est impossible de cultiver sans avoir la possibilité de protéger la plante, de la surveiller, de récolter, de sélectionner les meilleurs sujets pour les replanter, etc., alors qu’une société basée sur la chasse et la cueillette peut se contenter de droits sur un territoire. Dans les sociétés contemporaines, cela débouche sur la distinction devenue classique entre les droits privés sur les terrains et les droits politiques (nationaux, communaux, etc.) sur le territoire.

Notes
1. En France, la propriété a toujours été fondée sur la « prescription acquisitive * » : un droit de propriété ne peut plus être revendiqué par son titulaire ou ses ayants droit, s’il a négligé de le faire pendant trente ans. Si bien qu’ipso facto, le possesseur d’un terrain en devient le propriétaire légitime : je suis propriétaire parce que je me comporte comme tel et que personne n’a apporté une preuve du contraire, depuis au moins trente ans.
2. Rappelons que les notaires français sont eux-mêmes les descendants des écrivains publics.

Joseph Comby, consultant, est membre du Comité technique « Foncier et développement » de la Coopération française.

Restez informé⸱e !

Abonnez-vous à nos publications et bulletins pour les recevoir directement dans votre boîte mail.

Autres articles qui pourraient vous intéresser

Vous lisez un article de la publication "57 : Foncier : Innover ensemble".

Lancement de la campagne agricole 2012-2013 : SOUS LE POIDS DE LA CONJONCTURE
L'essor (Mali)

La campagne agricole 2012-2013 a été officiellement lancée hier. L’événement était présidé par Premier ministre, Cheick Modibo Diarra, sur les terres de l’Institut polytechnique rural/Institut de formation et de recherches appliquées (IPR/IFRA) de Katibougou (Koulikoro). C’était en présence du ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, Moussa Léo Sidibé, d’autres membres du gouvernement, des directeurs des services centraux en charge du développement rural, des chefs de projets et programmes de développement agricole, du président de l’Assemblée…

Lire
Glossaire « spécial foncier »
Aurore Mansion

– Bail : contrat par lequel une partie autorise un tiers à jouir d’une terre ou de ses ressources pendant un certain temps, moyennant le versement d’un loyer. Cadastre : documentation officielle, cartographique et littérale, donnant une information sur l’occupation humaine des sols et ses limites. Désigne également l’administration en charge d’établir et mettre à jour ces documents Domaine privé de l’État : englobe tous les biens appartenant à l’État et qui sont détenus et gérés par lui…

Lire
Quels horizons pour la question foncière en Afrique de l’Ouest ? Note de lecture
Aurore Mansion

Certaines politiques contemporaines offrent de vraies alternatives pour sécuriser le plus grand nombre. Mais qu’en sera-t-il demain ? Alain Durand Lasserve et Étienne Le Roy proposent dans leur ouvrage « La situation foncière en Afrique à l’horizon 2050 » un certain nombre de repères pour les décennies à venir. Des repères pour anticiper et agir. Les initiatives documentées dans ce numéro de Grain de sel montrent qu’il existe aujourd’hui des avancées significatives dans de nombreux pays d’Afrique de…

Lire PDF
Le rural dans une réforme foncière globale : opportunités et risques. Le cas du Bénin
Claire Simonneau, Philippe Lavigne-Delville

Les dynamiques foncières en milieux urbain et rural sont contrastées. Les deux secteurs sont souvent gérés de façon différente. Vouloir traiter dans un cadre uniforme le foncier rural, urbain et périurbain risque de poser des problèmes, dès lors que l’on touche à la nature des droits reconnus. Répondant au même besoin de lutter contre l’insécurité foncière, des expériences de réformes ont été effectuées parallèlement en zones rurales et en zones urbaines au Bénin depuis l’indépendance. Depuis 1960 :…

Lire PDF
Quand une OP met en place un service foncier : l’exemple de Fifatam à Madagascar
Ando Ralandison, Elsa Lauga

Dans un contexte foncier difficile et mouvant, Fifatam propose depuis plus de dix ans un accompagnement à ses membres pour la reconnaissance de leurs droits fonciers. Ce service se décline en conseil juridique, appui à la sécurisation et plaidoyer. Le tout en bonne intelligence avec les services techniques. Impasse de l’immatriculation foncière * à Madagascar et réforme de 2005. La question foncière à Madagascar constitue un enjeu crucial. Trois quarts de la population malgache vit en milieu rural,…

Lire PDF
Les enjeux de la mise en oeuvre de la loi portant régime foncier rural au Burkina Faso
Jean-Pierre Jacob, Peter Hochet, Sayouba Ouédraogo

La nouvelle loi foncière au Burkina Faso est porteuse d’espoirs pour sécuriser les paysans sur leurs terres. Encore faut-il qu’à la différence de la précédente loi, celle-ci soit appliquée… Interviews de plusieurs acteurs impliqués dans la mise en oeuvre de cette réforme. GDS : Comment et pourquoi est née la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural au Burkina Faso ? ¹ Koudregma Zongo, du Millenium Challenge Account : Le Burkina a la chance d’avoir eu le…

Lire PDF
Vers la mise en place d’une gestion foncière communale dans la vallée du fleuve Sénégal
Claire Galpin, Matthias Koffi

Au Sénégal, la loi sur le Domaine national est aujourd’hui remise en cause. Une réforme est revendiquée, mais elle a besoin de références à partir desquelles se construire. Des recherches et expériences tentent d’alimenter les débats à venir. Parmi elles, le projet d’appui aux communautés rurales de la vallée du fleuve Sénégal. Une loi dépassée et peu appliquée. En Afrique de l’Ouest, le foncier est généralement caractérisé par deux régimes différents : les terres investies de la domanialité…

Lire PDF
Le combat du CNCR pour la prise en compte des préoccupations foncières des exploitations familiales
Baba Ngom, Ibamar Faye, Oussouby Touré, Sidy Seck, coba

Depuis sa création en 1993, le Conseil national de concertation et de coopération des ruraux (CNCR) a fait de la problématique foncière au Sénégal une question cruciale sur le plan politique, mais aussi social. L’expérience acquise par ce mouvement paysan autonome mérite d’être partagée, notamment avec d’autres organisations paysannes africaines. Une démarche innovante s’appuyant sur un dispositif associant des spécialistes du foncier et des leaders paysans. Le CNCR a engagé depuis 1998/99 un important processus de consultation sur…

Lire PDF
Côte d’Ivoire : le foncier au coeur des enjeux de reconstruction
Georges Kouamé, Jean-Philippe Colin, Jean-Pierre Chauveau, Moussa Koné, Noël Kouassi, Samuel Bobo

Alors que cet article était en cours de rédaction, notre collègue et ami Samuel Koffi Bobo est décédé en Côte d’Ivoire. Cette contribution est dédiée à la mémoire de ce jeune chercheur appelé à un avenir brillant, dont les qualités humaines étaient unanimement reconnues. Le conflit ivoirien (2002-2011) a exacerbé des tensions foncières anciennes engendrées par d’intenses migrations agraires, notamment dans la zone forestière. Une loi sur le domaine foncier votée en 1998 avait tenté d’apporter une réponse…

Lire PDF
Le Code rural du Niger. Une expérience unique de gouvernance du foncier agropastoral
Clara Jamart

Afin de répondre aux défis de la gestion des terres dans un contexte de ressources naturelles limitées, et avec l’objectif de lutter contre l’insécurité alimentaire, la dégradation de l’environnement et les conflits en zone rurale, le Niger a mis en place un outil original et novateur : le Code rural. Un outil original et novateur de gouvernance du foncier. Dès l’indépendance du Niger, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont été prises pour sécuriser les droits des populations rurales…

Lire PDF
La mobilisation des organisations d’éleveurs pour sécuriser leur accès à la terre
Dodo Boureima, Réseau Billital Maroobé (RBM)

Le foncier est aujourd’hui au coeur des enjeux de développement du pastoralisme. Face à des politiques qui cherchent le plus souvent à sédentariser les éleveurs, des organisations se sont constituées et se mobilisent pour défendre la mobilité pastorale et promouvoir une sécurisation de l’accès à la terre des pasteurs et des éleveurs. Grain de sel : Quelles sont les principales difficultés foncières auxquelles sont confrontés les pasteurs dans le Sahel aujourd’hui ? Dodo Boureima : D’abord le foncier…

Lire PDF
L’appropriation des droits fonciers. Tout s’achète et tout se vend facilement, en Afrique. Tout, sauf la terre.
Joseph Comby

Dans la bourgade la plus reculée, se procurer de l’or ou un ordinateur, est moins compliqué que d’acquérir légalement un bout de terre. Ces dysfonctionnements tiennent au fait que 50 ans après les Indépendances, les États ont conservé les principes du système foncier colonial, taillé sur mesure pour servir les intérêts du pouvoir en place. Un système foncier colonial à bout de souffle. Les principes de base des législations foncières sont donc restés ceux qui avaient été introduits…

Les initiatives des acteurs régionaux ouest-africains et continentaux en matière foncière

Il y a encore peu d’années, on pouvait constater une absence d’initiatives régionales et continentales sur les questions foncières. Les rôles des différentes institutions demeuraient flous et des divergences de vue existaient sur ce qu’il convenait d’entreprendre à ces échelles. Cette situation a radicalement évolué. Le Cadre et les lignes directrices de l’Union africaine sur les politiques foncières. En 2006, conscientes du rôle central du foncier dans le développement économique de l’Afrique, la Commission de l’Union africaine (CUA),…

Lire PDF
L’accaparement des terres est un problème de société. Le point de vue du Roppa
Mamadou Goïta, Roppa

Le réseau des OP d’Afrique de l’Ouest s’alarme des pressions foncières actuelles. Il rappelle que l’accaparement est un mal plus profond qu’on ne le pense. Il conteste l’idée selon laquelle les États ouest-africains n’auraient pas les ressources propres pour investir dans l’agriculture, et qu’il faudrait tout miser sur le privé pour développer le secteur agricole. GDS : Quels sont les grands enjeux fonciers du moment en Afrique de l’Ouest selon le Roppa ? Mamadou Goita : La situation…

Lire PDF
Garantir des investissements réels et durables. Les tentatives de régulation au niveau international
Caroline Plançon

Les acteurs se positionnent différemment selon leur appréciation des risques et les opportunités offertes par les investissements à grande échelle. Pour tenter d’équilibrer les rapports de force, la communauté internationale cherche à définir des règles pour garantir que les investissements soient réels et durables. Depuis quelques années, des investisseurs publics et privés, nationaux ou étrangers, lancent des programmes d’acquisition, de location ou d’utilisation contractuelle de terres agricoles dans des pays présumés disposer de ressources foncières. Cette tendance s’est…

Lire PDF
Réorienter les investisseurs sur l’amont ou l’aval des filières. Le regard d’Olivier de Schutter
srfood

Le Rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation s’inquiète de la tendance à limiter le champ des investissements dans l’agriculture aux seuls investissements fonciers. Les investisseurs privés devraient davantage s’insérer dans les filières (amont, aval) sans menacer l’unique capital des populations pauvres, la terre. Grain de Sel : Que pensez-vous de l’expression d’« accaparement des terres » ? Comment la définiriez-vous ? Olivier de Schutter : Avec cette question de la définition, on touche déjà…

Lire PDF
Quand la société civile s’allie au mouvement paysan : l’exemple d’Enda Pronat au Sénégal
Mariam Sow

Au Sénégal, des organisations non gouvernementales ont formé une alliance nationale : le Crafs, Cadre de réflexion et d’action sur le foncier au Sénégal. La coordinatrice d’Enda Pronat, membre du Crafs, nous explique sa vision et son combat pour « une agriculture saine et durable » au service d’un « développement équitable ». Grain de sel : Pouvez-vous nous présenter rapidement les missions d’Enda Pronat ? Mariam Sow : Enda Pronat (pour protection naturelle) est une entité de…

Lire PDF
L’Afrique est-elle disponible ? Ce qu’on voit quand on regarde
Gérard Chouquer

L’appréciation de l’ampleur des transferts de terre se heurte à un accès difficile à l’information. Cette situation évolue favorablement avec la mise à disposition de portails de type Google Earth. On n’en est que plus étonné de lire des appréciations déconnectées des réalités les plus évidentes sur l’occupation réelle des terres. La réponse des agronomes et des géomaticiens Un tiers des terres arables mondiales seraient effectivement cultivées. Dans une étude commandée par l’International Institute for Applied Systems Analysis…

Lire PDF
Plus que jamais le foncier au coeur des préoccupations
Comité Foncier et Développement, Hub Rural, Inter-réseaux

Dans beaucoup de pays d’Afrique, la terre et les ressources naturelles constituent aujourd’hui, la première richesse des paysans et des éleveurs. Le foncier remplit des fonctions tellement cruciales pour la survie des populations rurales qu’il peut conduire à de graves conflits qui divisent familles, communautés, et pays. Bon nombre de guerres en Afrique ont ainsi eu une dimension, sinon une origine foncière, comme dans la région des Grands-Lacs où le foncier a été un facteur déterminant des conflits…

Lire PDF
Nouveaux défis pour les acteurs des politiques foncières en Afrique de l’Ouest

Sous l’effet d’évolutions récentes du contexte à différentes échelles, les problématiques foncières connaissent de brutales mutations. Cet article dessine un portrait rapide de ces évolutions, des dynamiques qui se mettent en place dans les pays et des défis qui se dressent devant les différents acteurs impliqués. Le foncier sous pression… et sous haute tension. Le phénomène récent, impulsé par les crises financières et alimentaires, de « ruée mondiale vers les terres agricoles » ou « accaparement des terres…

Lire PDF
Investissement, mot magique mais mot piège
Michel Merlet (AGTER)

Tous semblent reconnaître le besoin d’« investissements » dans l’agriculture pour lutter contre la faim et accélérer le développement rural, mais on ne parle que de fonds d’investissements et de grands entrepreneurs, et bien peu des paysans. L’emploi du mot ne cache-t-il pas une entreprise de désinformation destinée à servir les intérêts de quelques-uns ? Vous pouvez aussi lire la version détaillée de cet article sur le site d’AGTER : http://www.agter.asso.fr/article810_fr.html Ce n’est que vers 1920 que le…

Lire PDF
Actualités d’Inter-réseaux
Inter-réseaux

En début d’année, plusieurs événements marquants pour Inter-réseaux se sont déroulés. Tout d’abord une Assemblée générale a eu lieu pour la première fois en Afrique, à Ouagadougou. Cela a été l’occasion d’accueillir au sein de l’association, 12 nouveaux adhérents dont 11 membres institutionnels : des réseaux d’OP (Roppa, Billital Maroobé), des structures d’appui et ONG (Saild, Jade, IED Afrique Iram, SNV, Afrique verte international), des bureaux d’études et des espaces de réflexion (Ipar, Larès, Graf). Les membres ont…

Lire PDF