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Vers la mise en place d’une gestion foncière communale dans la vallée du fleuve Sénégal

Au Sénégal, la loi sur le Domaine national est aujourd’hui
remise en cause. Une réforme est revendiquée, mais elle
a besoin de références à partir desquelles se construire. Des
recherches et expériences tentent d’alimenter les débats à
venir. Parmi elles, le projet d’appui aux communautés rurales
de la vallée du fleuve Sénégal.

Une loi dépassée et peu appliquée.
En Afrique de l’Ouest, le foncier est
généralement caractérisé par deux régimes
différents : les terres investies
de la domanialité * publique (couramment
appelé domaine public *) et la
propriété privée caractérisée par le
domaine privé de l’État *, des collectivités
ou des particuliers, soumise à
l’immatriculation.
Au Sénégal, à ces deux régimes
s’ajoute un domaine national qui recouvre
90% du territoire, pour lequel
l’État n’est pas propriétaire de la terre,
mais la détient et la gère pour le compte
de la nation. La loi sur le Domaine
national (LDN) de 1964 (loi 64-46 du
17 juin 1964 sur le Domaine national)
le définit dans son article 1er comme
« des terres non classées dans le domaine
public *, non immatriculées et
dont la propriété n’a pas été transcrite
à la conservation des hypothèques, à
la date d’entrée en vigueur de la loi
 ».
Elle classe les espaces de ce domaine
en 4 catégories, en fonction de leur
vocation : urbaine, classée, terroir et
pionnière (cette dernière catégorie est
aujourd’hui reversée dans les zones de
terroir). Des procédures administratives
d’affectation et de désaffectation
ne confèrent aux usagers qu’un droit
personnel d’exploitation. Depuis la loi
96-07 du 22 mars 1996, ces procédures
sont mises en oeuvre par les Conseils
ruraux qui constituent l’organe élu au
suffrage universel des collectivités locales
de base au Sénégal, qu’on appelle
les Communautés rurales (CR). Les
textes stipulent notamment que « toute
affectation et désaffectation de terre doit
faire l’objet d’une notification aux intéressés

 » et que cette décision doit être
mentionnée dans un registre foncier *
« tenu en double exemplaire par le Président
du Conseil rural et le sous-préfet

 ». Ces dispositions ont pour objectif
de rendre transparentes les décisions
prises. Elles ont vocation à limiter les
fraudes ou les détournements et à permettre
des voies de recours en cas de
contestation des attributions.
Les registres fonciers prévus par la
loi n’ont jamais été mis en place, aucun
arrêté n’ayant été pris pour en fixer la
forme, le contenu et la mise à jour.
Certaines Communautés rurales
disposent de registres, mais ceux-ci
se limitent le plus souvent à des listes
de personnes qui sont difficiles à mettre
à jour, avec des possibilités limitées
de localisation des terres affectées.
L’archivage des dossiers fonciers et la
conservation des documents restent
par ailleurs des défis.
De nombreuses études ont par
ailleurs montré, s’il était besoin, la
coexistence, au Sénégal comme dans
de nombreux pays d’Afrique, de deux
modes de gestion foncière :
- Une gestion traditionnelle qui s’appuie
sur des règles coutumières, dans
laquelle la terre se vend et se loue en
dehors des procédures définies par
la loi ;
- Une gestion dite moderne, ou positive,
fondée sur le corpus législatif
et réglementaire national, mais qui
est peu ou mal appliquée.
La loi sur le Domaine national est
donc aujourd’hui mal et peu appliquée,
faute d’outils efficaces et d’avoir
su s’adapter aux évolutions contemporaines
(raréfaction des terres, croissance
démographique, etc.).

Un projet pilote d’expérimentation.
Face à ce constat et aux défis qu’ils soulèvent,
l’État a initié à partir de 2008
avec le concours de l’Agence française
de développement, un vaste projet
visant à doter les Conseils ruraux en
outils, procédures et savoir-faire leur
permettant de gérer de façon plus efficace
et transparente le domaine relevant
de leur compétence : le projet
d’appui aux communautés rurales de
la vallée du fleuve Sénégal (PACR). La
vallée du fleuve Sénégal est une zone à
fort potentiel agricole ayant fait l’objet
d’investissements publics massifs
depuis les années 70 à travers la Société
d’aménagement et d’exploitation
des terres du delta du fleuve Sénégal
et des vallées du fleuve Sénégal et de
la Falémé (Saed).
Dans le cadre de ce projet, des outils
de plusieurs natures ont été soit renforcés,
soit mis en oeuvre :
- La Charte du domaine irrigué
(CDI)
 : la CDI a été élaborée suite
au développement anarchique des
périmètres privés, observé à la fin
des années 1990 dans le Delta. La
dégradation rapide de ces aménagements
et leur utilisation désorganisée
ont motivé l’élaboration de la
CDI. La Charte a pour principaux
objectifs de favoriser l’exploitation
intensive et optimale des aménagements
hydro-agricoles en prévenant
la dégradation des ressources
(terre et eau) et en rationnalisant la
conception des périmètres irrigués.
Elle définit des normes techniques
d’aménagement, et d’engagement
réciproques entre les irrigants et
l’État.
- Les plans d’occupation et d’affectation
des sols (Poas)
 : l’objectif du Poas
est de permettre aux acteurs locaux
d’imaginer et de mettre en oeuvre
des règles collectives originales, en
puisant dans leur savoir culturel,
pour ce qui concerne l’accès aux
ressources naturelles sur le territoire
local. Les règles sont adaptées
à la situation socio-foncière dans la
CR et doivent permettre de prévenir
les conflits d’utilisation de l’espace
agro-sylvo-pastoral. L’élaboration du
Poas est basée sur le découpage de
la CR en zones sur lesquelles tous
les usages sont autorisés mais priorisés
en termes d’exploitation et de
gestion des ressources. Ce sont les
acteurs locaux qui identifient et sélectionnent
les priorités agricoles ou
pastorales. Une première expérience
de Poas a eu lieu dans la CR de Ross
Bethio et a fait l’objet de nombreuses
publications. Après 15 ans de mise en
oeuvre sous l’impulsion de la Saed,
de nombreuses CR sont équipées de
cet outil. Le PACR a prolongé cette
initiative en équipant l’ensemble des communautés rurales de la Vallée de
cet outil. Mais tel qu’il se présente
aujourd’hui, et contrairement aux
idées reçues, le Poas n’est pas un outil
de sécurisation foncière. En effet, il
ne prend pas en compte les droits
fonciers (traditionnels ou modernes),
les parcelles et la matérialisation de
limites foncières. Il sécurise les usages
mais pas le titulaire de droits.
- Un système d’information foncière :
le PACR a donc travaillé plus spécifiquement
sur un système d’information
foncière (Sif), conçu comme
« un ensemble de principes régissant
la collecte, le traitement, l’utilisation
et la conservation des données sur
l’occupation [du domaine national]
et permettant d’éclairer la prise de
décision
 ». Il doit permettre de répondre
aux questions fondamentales du
foncier : qui occupe quel espace et de
quelle manière
à partir de la réalisation
d’enquêtes socio-foncières ; où se
localise cette occupation
sur la base
d’une cartographie et d’une stratégie
d’identification des parcelles. D’un
point de vue fonctionnel, le Sif est
un ensemble d’outils permettant à
la CR d’avoir une gestion facilitée
et transparente du foncier rural. Il
constitue la base à partir de laquelle
est constitué un registre foncier *
dans chaque communauté rurale.
- Des registres fonciers : le registre foncier
* du PACR permet de documenter
toutes les étapes concernant les
décisions d’affectation et de désaffectation
des terres au sein des CR.
Il est conçu sous forme de cahier
parcellaire, permettant de gérer une
parcelle par page (affectation, désaffectation,
modification..). Il a fait
l’objet d’une vaste concertation avec
les utilisateurs et comble les lacunes
des registres existants jusqu’alors. Il
permet notamment une localisation
géographique précise des parcelles
affectées (grâce à l’identification de
la parcelle par un centroïde et à la
mise à disposition d’images satellitaires),
ainsi que l’appréciation de
leur consistance dont une superficie
« exacte » mesurée à l’aide d’outils
modernes (GPS de navigation). Le
registre foncier * peut être vu comme
les prémices d’un cadastre * rural.

Les outils ne seront pas suffisants.
Les outils techniques mis en place
dans le cadre du PACR permettent
une meilleure connaissance du territoire
de la collectivité et de son occupation.
Ils favorisent le changement
de mentalité, permettent d’encadrer et
de rendre transparentes les opérations
foncières. Ils constituent des facilitateurs
de la gestion foncière, mais ils ne
sont pas le moteur de la sécurisation
foncière. Les outils ne pourront être
efficients que s’il existe une réelle volonté
politique de les mettre en place
et si le dispositif de gestion foncière
tient compte des pratiques dans lesquelles
les populations se reconnaissent,
auxquelles elles adhèrent et qu’elles
s’approprient.
Le PACR a identifié des pratiques
locales qui sont aujourd’hui « hors la
loi » (par exemple différents types de
transactions foncières comme la location,
la vente, etc.) et qui pourtant
permettent une exploitation durable
et optimale des ressources naturelles.
À ce titre, elles mériteraient d’être documentées,
valorisées et entérinées par
la réforme appelée de leurs voeux par
les populations rurales du Sénégal.

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