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Garantir des investissements réels et durables. Les tentatives de régulation au niveau international

Les acteurs se positionnent différemment selon leur appréciation
des risques et les opportunités offertes par les
investissements à grande échelle. Pour tenter d’équilibrer les
rapports de force, la communauté internationale cherche
à définir des règles pour garantir que les investissements
soient réels et durables.

Depuis quelques années, des
investisseurs publics et privés,
nationaux ou étrangers, lancent
des programmes d’acquisition, de
location ou d’utilisation contractuelle
de terres agricoles dans des pays présumés
disposer de ressources foncières.
Cette tendance s’est accélérée à la
suite des crises alimentaire et financière
de 2008 et 2009. Les litiges et
l’insécurité foncière qui en découlent
sont une réalité préoccupante. Ils affectent
aussi bien les investissements
étrangers que les investissements nationaux,
notamment ceux réalisés par
les producteurs à une échelle économique
familiale.
Aujourd’hui, le besoin important
d’investissements, qu’ils soient étrangers
ou nationaux, ne doit pas occulter
les questions de sécurité alimentaire,
de lutte contre la malnutrition et de
protection des ressources naturelles.
Dans cette perspective, trois principaux
axes de travail peuvent être identifiés :
comment investir de manière responsable
au regard des contraintes sociales
et environnementales ? Comment accroître
la production alimentaire et les
revenus afférents ? Et enfin, comment
sécuriser les droits d’accès et d’occupation
des différents acteurs ? C’est à
partir de ces questionnements que la
communauté internationale travaille
à définir un cadre de régulation pour
des investissements responsables et respectueux
des droits locaux.

Les initiatives en cours au niveau
mondial.
Dans un contexte de hausse
des prix des matières premières, le
G8 a lancé en 2008 l’initiative d’Aquila
pour la sécurité alimentaire (AFSI).
Vingt-sept pays et quinze organisations
internationales se sont engagés à cette
occasion à mobiliser 22 milliards de
dollars sur 3 ans pour le développement
durable de l’agriculture. Parallèlement
à l’initiative d’Aquila, deux
processus internationaux liés à l’accès
à la terre ont été lancés par différentes
organisations internationales. Leurs
résultats sont discutés dans le cadre
du Comité de la sécurité alimentaire
mondiale (CSA).

Le CSA, une instance de discussion.
Créé en 1974, le CSA est un organisme
intergouvernemental qui s’inscrit dans
le système des Nations unies, co présidé
par les trois agences FAO, Fida et
Pam. C’est l’instance qui examine et
suit les politiques relatives à la sécurité
alimentaire mondiale. La réforme de
ce dispositif en 2009 avait pour objectif
de renforcer la pertinence de cette
enceinte dans le cadre du Partenariat
mondial pour l’agriculture, la sécurité
alimentaire et la nutrition (initiative
du G8 en 2008), en lui donnant les
moyens de promouvoir de nouvelles
politiques. Le CSA aurait vocation à
être une structure pilote et moteur pour
impulser ce processus de régulation des
investissements. Mais pour le moment
les conditions ne sont pas réunies pour
qu’il joue ce rôle de manière entièrement
satisfaisante, compte tenu de la
sensibilité du sujet vis-à-vis de certains
membres du G20, en particulier ceux
qui éprouvent la nécessité d’organiser
leur sécurité alimentaire en louant des
terres dans des pays hôtes.

Les « PRAI », des principes à l’endroit
des investisseurs
. Dans le cadre du Plan
d’action sur la volatilité des prix alimentaires
et sur l’agriculture, initié
au sommet de Séoul, en 2011, les pays
membres du G20 ont mandaté quatre
organisations internationales, (Cnuced,
FAO, Banque mondiale et Fida)
pour élaborer un rapport sur la promotion
de Principes pour l’investissement
agro-responsable (PRAI). Ce
rapport est sorti en juin 2011 à l’occasion
de la Présidence française du
G20. Cherchant à définir les conditions
selon lesquelles des investissements
fonciers pourraient être qualifiés de
responsables, il prévoit également la
mise en place de projets d’investissement
responsables pilotes. Initialement
peu participatif, ce processus
a rencontré une vive opposition des
mouvements sociaux. Par conséquent
il a été décidé qu’un groupe de travail
ouvert à tous les acteurs concernés retravaille
sur ces principes dans le cadre
du CSA. Ces négociations débutent
alors que les Directives volontaires
sont finalisées.

Les « directives volontaires » adressées
pour leur part aux États
. Depuis 2008,
la FAO mène à l’échelle mondiale un
processus de consultations régionales
(avec les sociétés civiles, le secteur
privé, les États) en vue d’élaborer des
« Directives volontaires pour la gouvernance
responsable des régimes
fonciers applicables aux terres, aux
pêches et aux forêts ». L’objectif est
de proposer des éléments de cadrage
aux États pour qu’ils élaborent de manière
volontaire leur propre stratégie
en matière de gestion des terres et des
ressources naturelles. Le processus de
négociation est piloté par le CSA. Le
texte a été finalisé le 9 mars 2012, par
un large consensus entre des représentants
de 96 États, d’ONG, du secteur
privé et d’organisations internationales.
Ce texte met notamment l’accent sur
la nécessité de reconnaître et respecter
les droits fonciers locaux. Le texte
sera adopté par les États membres le
11 mai 2012.
Alors que les PRAI s’adressent aux
investisseurs, les Directives volontaires
s’adressent prioritairement aux acteurs
institutionnels, en proposant un cadre
qui vise à promouvoir le respect
des droits fonciers locaux existants.
À terme, ces directives ont l’ambition
d’impliquer et de s’adresser à tous les
acteurs concernés, notamment la société
civile et le secteur privé.

Les initiatives portées par des États :
l’exemple de la France. Plusieurs analyses,
une position.
En parallèle de ces
initiatives multilatérales, certains pays
ont engagé une réflexion nationale. En
France, cette réflexion est portée par
différentes structures ministérielles quise préoccupent depuis longtemps de
ces questions.

Le Comité technique « Foncier et développement
 » de la Coopération française
(CTFD)
. Depuis près de 15 ans,
le CTFD, co-présidé par le ministère
des Affaires étrangères et européennes
(MAEE) et l’Agence française de développement
(AFD), a pour ambition,
à partir d’un réseau de chercheurs et
d’experts, d’appuyer l’élaboration et
la mise en oeuvre de politiques foncières
alternatives qui reconnaissent
et sécurisent les populations locales.
En 2004 ce groupe a notamment été
moteur dans l’élaboration des « Lignes
directrices pour supporter les politiques
foncières et les réformes dans les
pays en développement », promues par
l’Union européenne. Il a également
été à l’origine de la constitution du
« Groupe foncier européen » dont la
France est chef de file concernant les
appropriations à grande échelle de
terres agricoles.

Le Groupe interministériel pour la sécurité
alimentaire (Gisa).
Le Gisa a été
créé pour apporter une réponse concertée
à la crise alimentaire du printemps
2008, et suite aux informations
selon lesquelles la société sud-coréenne
Daewoo Logistics négociait avec le
gouvernement malgache la cession de
1 300 000 hectares de terres cultivables.
Le Gisa fonctionne comme un
groupe de réflexion et d’échange, et
réunit cinq ministères français ¹, des
organismes de recherche, de la société
civile et du secteur privé.

Un document de positionnement de
la France
. En avril 2010, le CTFD et
le Gisa ont produit un document de
positionnement français sur « l’Appropriation
de terres à grande échelle et
investissement agricole responsable ».
Ce document regroupe un ensemble de
recommandations pour la coopération
française concernant la gouvernance et
les politiques foncières. En particulier,
ce texte préconise, et c’est bien là son
originalité, d’aller au delà des démarches
volontaires en renforçant la gouvernance
mondiale sur les questions
foncières, notamment par la mise en
place d’un cadre juridique de régulation
des appropriations massives de
terres et des investissements.

Des recommandations à l’attention des
investisseurs français.
De son côté, le
rapport du groupe de travail sur « Les
cessions d’actifs agricoles à des investisseurs
étrangers dans les pays en développement
 » (juin 2010), mis en place
à la demande du secrétaire d’État à la
prospective et au développement de
l’économie numérique, par le Conseil
d’analyse stratégique (CAS), dresse un
état des lieux de la question et formule
des préconisations pour aider
les investisseurs à agir de manière
responsable aussi bien d’un point de
vue social qu’environnemental. Dans
cette perspective, le rapport préconisait
la mise en place d’un label « Agro
investissement responsable ».
Ces différents travaux, quoique
leurs orientations de départ soient
différentes, aboutissent à la même
recherche d’un équilibre entre sécurité
alimentaire, respect des droits
existants et promotion des investissements.
Aussi pertinents soient-ils,
ils n’ont pas permis pour l’heure de
peser réellement dans le débat public,
qu’il soit français ou international, les
enjeux économiques ayant pris le pas
sur les autres considérations.

Vers un cadre contraignant ? Ces initiatives
internationales misent sur la
bonne volonté des investisseurs et des
États et le respect spontané des principes
édictés. Le consensus autour de
ces différentes initiatives est censé permettre,
à terme, de créer les conditions
pour aller au-delà des démarches volontaires.
Volontaires et non contraignantes,
ces initiatives ne favorisent pas
les changements de comportements,
à l’instar des principes de Responsabilité
sociale des entreprises qui prônent
l’intégration volontaire par les
entreprises de préoccupations sociales
et environnementales à leurs activités
commerciales. En effet, le plus souvent
issues d’une seule catégorie d’acteurs
(États ou gouvernement, organisations
internationales, sociétés civiles, secteur
privé), elles sont insuffisamment
mises en dialogue. C’est l’une de leurs
principales limites : elles n’associent
pas tous les acteurs intéressés dans la
diversité de leurs intérêts, parfois très
divergents et difficiles à concilier.
Seul un cadre contraignant ou du
moins incitatif de gouvernance mondiale
sur les questions foncières permettrait
d’assurer la protection des
droits des usagers du foncier, dans une
coopération équilibrée entre investisseurs,
pouvoirs publics, représentants
de la société civile et organisations de
producteurs, capable d’assurer un partage
équitable des bénéfices entre les
parties.

Caroline
Plançon est
juriste de
formation. Elle a
mené une
recherche
doctorale sur les
questions
foncières au
Canada, en
France et au
Sénégal au
Laboratoire
d’anthropologie
juridique
Université
Panthéon-
Sorbonne, Paris 1,
(École doctorale
de droit
comparé). L’étude
tend à souligner
et interroger les
montages
juridiques de
propriété foncière
relevant de
cultures
différentes. Elle
est actuellement
chargée de
mission
« Politiques
foncières » au
ministère
français des
Affaires
étrangères et
européennes.

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