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Du nouveau pour la sécurisation foncière des agricultures familiales ?

Cet article analyse les avancées obtenues pour les exploitations familiales en matière de sécurisation foncière en Afrique. Il identifie plusieurs défis à venir, comme la régulation des investissements à grande échelle, le renforcement des acteurs de la société civile ou encore l’élargissement de l’offre de sécurisation foncière.

La terre et ses ressources sont des facteurs
de production essentiels pour les agricultures
familiales. Alors que la
pression foncière augmente, que
les conflits autour de l’accès à
l’espace se multiplient, quelles
sont les mesures aujourd’hui
prises par les États et leurs partenaires en matière de politique
foncière ? Quelles sont les avancées obtenues pour les exploitations familiales et les
défis à venir ?

Des investissements à grande échelle qui s’accélèrent.
La dernière décennie a été marquée par une
ruée sur les terres sans précédent et une accélération
du nombre de projets privés dans l’agriculture, notamment en Afrique. Le continent serait concerné
par près de la moitié des projets à grande échelle
recensés dans le monde en 2014 (pour des données
détaillées, consulter le site de la Land matrix). Faute
de transparence dans le processus de négociation avec
les entreprises, d’implication des populations locales,
d’informations sur le contenu exact des contrats passés et de données objectives sur leur mise en œuvre et
leurs retombées effectives, les impacts de ces investissements restent encore difficilement mesurables.
Néanmoins, la majorité de ces projets ne prévoient
pas de renforcer les atouts des agricultures familiales
sur les territoires, mais plutôt de développer des productions en régie à grande échelle en ayant recours au salariat agricole. Les risques pour les agriculteurs et
éleveurs familiaux de se voir expropriés de leurs terres
et privés de leurs principaux moyens d’existence s’en
trouvent accentués et sont régulièrement dénoncés
par les organisations paysannes et la société civile.

Un engagement sans précédent de la Communauté
Internationale.

Face à ce phénomène, la Communauté
Internationale a lancé en 2008 une série d’initiatives
dont les plus significatives pour le continent africain
sont les cadres et lignes directrices de l’Union Africaine (UA) adoptés en avril 2009, et les Directives
volontaires pour la Gouvernance responsable des
régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches
et aux forêts, validées le 11 mai 2012 par les États
membres des Nations Unies.
Pour les sociétés civiles du Nord et du Sud, ces
directives constituent des avancées considérables en
matière de reconnaissance et de respect des droits
fonciers locaux, de prise en compte du rôle des politiques foncières dans le développement socio-économique, et d’intégration de tous les acteurs de la société
dans leur élaboration. Elles ont cependant regretté
leur caractère non-contraignant
et l’absence dans les textes de
condamnation claire de l’accaparement des terres.
Elles réclament par ailleurs
une mise en œuvre préalable et
systématique des directives internationales dans tous les pays
avant de favoriser l’investissement privé. À la suite
du forum social mondial de Tunis de mars 2015, près
d’une centaine d’organisations ont ainsi signé une
déclaration dénonçant les risques de la « Nouvelle
Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition
en Afrique » (Nasan). Les principales demandes de
cette déclaration portent sur la mise en place d’un
moratoire des engagements privés en cours, le respect
des engagements des États notamment en matière
de respect du droit à l’alimentation, la mise en place de plateformes multi-acteurs impliquant les organisations paysannes pour améliorer la transparence
des transactions, le respect du consentement libre,
préalable et éclairé des communautés, ainsi que des
mesures de soutien au développement de l’agriculture familiale.

La Nouvelle Alliance : des risques
pour les droits fonciers des
agricultures familiales
 ?

Lancée en 2012
par le G8, l’UA et le Nouveau
Partenariat pour le développement en Afrique
(Nepad), la Nouvelle Alliance a pour objectif de
promouvoir la sécurité alimentaire et nutritionnelle
en Afrique en encourageant des investissements
accrus de multinationales et entreprises privées
nationales. Dix pays (Bénin, Burkina Faso, Côte
d’Ivoire, Éthiopie, Ghana, Malawi, Mozambique,
Nigéria, Sénégal et Tanzanie) ont rejoint cette initiative censée renforcer le rôle des grandes entreprises
agroalimentaires dans l’agriculture. Ces dernières
s’engagent à augmenter leurs engagements financiers
dans les pays en respectant les principes internationaux en matière d’investissement responsable. Les
gouvernements en échange s’engagent à mettre en
œuvre des réformes (y compris foncières) qui leur
sont favorables. Une étude d’impact menée par
Action Aid pointe les risques liés à des réformes
foncières mettant l’accent sur la propriété privée
et individuelle au détriment des droits d’usage et
des droits collectifs qui sont au cœur des réalités
socio-foncières des agricultures familiales.

Des réformes foncières en marche dans de nombreux pays.
Les demandes répétées des sociétés civiles
d’une meilleure régulation des investissements privés
dans l’agriculture s’accompagnent depuis plusieurs
années d’un plaidoyer pour engager des réformes
foncières qui sécurisent et reconnaissent les droits
des exploitations familiales. Dans plusieurs pays, la
période coloniale a en effet conduit à nier les droits
coutumiers des populations. Suivant les périodes et
les contextes, les États indépendants ont reconnu, toléré, ignoré voir combattu les droits fonciers locaux.
Dans bien des cas, ils ont gardé le monopole de la
gestion de la terre et marginalisé les pouvoirs locaux.

Des réformes foncières en marche dans de nombreux pays.
Les demandes répétées des sociétés civiles
d’une meilleure régulation des investissements privés
dans l’agriculture s’accompagnent depuis plusieurs
années d’un plaidoyer pour engager des réformes
foncières qui sécurisent et reconnaissent les droits
des exploitations familiales. Dans plusieurs pays, la
période coloniale a en effet conduit à nier les droits
coutumiers des populations. Suivant les périodes et
les contextes, les États indépendants ont reconnu, toléré, ignoré voir combattu les droits fonciers locaux.
Dans bien des cas, ils ont gardé le monopole de la
gestion de la terre et marginalisé les pouvoirs locaux.
Cette volonté initiale de s’affranchir de la gestion
coutumière des terres a été mise à mal par des résistances sociales (des populations, des autorités traditionnelles), les dynamiques foncières (plus variées et
complexes que ce que prévoyaient les textes de loi)
et les difficultés effectives de mise en place des institutions et dispositions prévues par l’État. Au fil du
temps, cette situation a conduit à la mise en place de
nombreux arrangements locaux s’effectuant en dehors de la loi, qui répondent certes aux besoins des
populations, mais qui ont aussi permis aux élites et
acteurs les plus puissants de s’enrichir en s’accaparant des ressources communes.
Pour mettre fin aux dérives et insuffisances du
monopole foncier de l’État, plusieurs pays ont engagé des réflexions pour réformer la gestion du foncier. Les démarches alternatives de formalisation des
droits fonciers ont permis des avancées indéniables
en particulier au niveau de la simplification des
procédures et de l’accessibilité des services fonciers
pour les populations les plus vulnérables (réduction du coût et de la distance). Malgré ces innovations,
ces approches demeurent marquées par une vision
« propriétariste » issue de l’héritage colonial. Les
espaces communs sont fréquemment enregistrés au
nom de familles, ignorant les droits d’exploitation ou
d’usage des autres groupes (pasteurs). Les modes de
faire-valoir indirect (location, métayage) qui fondent
les réalités foncières des agricultures familiales ne
sont pas toujours reconnus ou le sont à la marge,
fragilisant les droits de ceux qui ont accès à la terre
par cet intermédiaire (migrants, femmes, cadets). Les
démarches privilégient encore souvent les agriculteurs
au détriment des éleveurs, les familles autochtones au
détriment des familles de migrants même anciennes,
les populations détenant des droits d’administration
et de gestion des terres (« propriétaires coutumiers »)
au détriment de celles qui n’ont que des droits d’usage,
d’exploitation ou de prélèvement.
Même lorsqu’elles sont soucieuses d’être le plus
inclusives possibles, les politiques foncières peuvent
donc aboutir, dans les faits, à creuser les inégalités et
provoquer des conflits à plus ou moins long terme, à
l’instar de la Côte d’Ivoire. Au-delà de visions trop
standard du droit, elles se heurtent à des blocages et
des dérives de toutes sortes, liés aux logiques institutionnelles et aux intérêts propres aux acteurs chargés
de la mise en œuvre des réformes.
Faute de consensus au sein des sociétés sur le
modèle d’agriculture à promouvoir et à l’asymétrie
des rapports de force entre les groupes d’acteurs, les
politiques mises en œuvre dans les pays régulent
de manière très insuffisantes l’« investissement privé » dans l’agriculture et le changement de vocation
des terres. La concentration des terres aux mains
de quelques acteurs se poursuit et les zones faisant
l’objet d’une gestion commune sont de plus en plus
victimes d’appropriation privée.

Les défis à venir pour la sécurisation foncière des
agricultures familiales.

Le défi de la sécurisation foncière des agricultures familiales ne sera relevé qu‘en prenant en compte l’ensemble de ses déterminants :
les investissements à grande échelle qui menacent
l’accès au foncier des petits exploitants, mais aussi
les crises climatiques qui réduisent la disponibilité
des ressources naturelles et accentuent la pression
sur les terres. Dans de nombreux pays, les leviers de
la sécurisation foncière des exploitations familiales se situent
donc dans la mise en place de
politiques dédiées, mais aussi
et surtout dans des mesures
adaptées pour agir sur l’environnement économique, le fonctionnement de la
gouvernance, les modalités d’insertion dans les
marchés, etc. Plusieurs pistes d’action peuvent être
énoncées dans ce sens.

La régulation des investissements à grande échelle à
leur origine
 :
les États et leurs partenaires techniques
et financiers jouent un rôle déterminant dans l’orientation des projets d’investissement. La mise en place
de procédures et outils internes d’aide à la décision
pour ces acteurs représente un véritable levier pour
aller vers des accords plus profitables aux populations
à la base. La réflexion engagée dans ce sens par l’Union
Africaine avec ses « Principes directeurs relatifs aux
investissements fonciers à grande échelle en Afrique »
ou de la France avec l’appui du Comité technique
« Foncier et développement » sont aujourd’hui utilement valorisées par les institutions africaines et le
groupe de travail sur le foncier des bailleurs de fonds
au niveau de la Global Donor Platform.
Le renforcement de la capacité des acteurs de la
société civile
 :
les acteurs de la société civile (organisations paysannes, ONG, organismes de recherche, etc.) ont un rôle prépondérant à jouer pour participer à l’élaboration des choix de politique foncière et contribuer à une meilleure gouvernance foncière. Des
moyens dédiés devraient être prévus à différents niveaux (par les États, chez les partenaires techniques et financiers, dans les contrats) pour les aider à mettre
en place des dispositifs de veille et d’alerte sur les dynamiques foncières, à entrer dans les débats, et à être force de proposition sur les mécanismes de régulation et modèles d’investissement à promouvoir.
L’organisation de débats élargis sur les choix de société :
une politique foncière n’est pas une fin en soi. Elle
n’est qu’un outil au service d’un projet de société plus
large. Ces derniers sont souvent
ambigus en matière de modèle
de production à promouvoir en
priorité (agricultures familiales
vs agrobusiness, gestion par
l’État vs décentralisation, pouvoir de l’administration vs pouvoirs coutumiers...).
Des débats élargis sur le sujet constituent un préalable
à l’engagement de toute réforme foncière.
L’ élargissement de l’offre de sécurisation foncière :
un des dilemmes des politiques foncières est de
proposer un cadre national qui puisse s’appliquer à
toutes les zones du pays. Mais ne nous y trompons
pas, il ne s’agit pas de faire le choix d’une option plutôt qu’une autre, mais d’offrir une gamme de solutions élargie qui réponde aux besoins des différents
groupes d’usagers de la terre (exploitants, locataires,
propriétaires, investisseurs). La priorité donnée à la
reconnaissance des pratiques locales et notamment
des modes de faire-valoir indirect par les États serait
une avancée significative pour la sécurisation foncière
des agricultures familiales.
L’augmentation des capacités d’investissement des
agricultures familiales
 :
la sécurisation foncière est
souvent perçue par des nombreux agriculteurs comme
un levier pour accéder au crédit. Le lien entre les deux
n’est pourtant pas évident et peut même s’avérer très
dangereux pour de petits producteurs qui pourraient
mettre en gage leurs terres et les perdre en cas de non
remboursement. Au-delà de la sécurisation foncière,
l’augmentation des capacités d’investissement dans
l’agriculture familiale par l’État mais aussi par les
agriculteurs eux-mêmes en leur fournissant une offre
de crédit adaptée à leurs besoins demeure d’une impérieuse nécessité.

Deux grands types de réformes foncières
À
partir d’un bilan
tiré de plus de trente ans
d’expériences de politiques de formalisation
des droits fonciers dans les pays du Sud, le Comité
technique « Foncier et développement » de la Coopération française (CTFD) montre qu’il existe deux
grands types de réforme actuellement à l’œuvre
dans les pays :
Des politiques de type standard
fondées sur la seule
propriété privée et/ou individuelle (cas du Rwanda
et de l’Ethiopie) qui distribuent massivement et systématiquement des titres dont le nom varient d’un
pays à l’autre (titre de propriété, permis d’occuper,
etc.) et qui sont porteuses d’exclusion partout où l’appropriation de la terre repose sur un principe de patrimoine foncier familial ou sur des ressources
communes ;
Des politiques de type alternative
(cas de Madagascar et du Burkina Faso) qui tentent de reconnaître la diversité des droits existants et la pluralité
des normes d’accès à la terre et à ses ressources en
promouvant de nouvelles catégories juridiques, plus
proches des formes locales d’appropriation (certificat, attestation, etc.) et en construisant une gouvernance foncière au sein de laquelle l’administration,
les collectivités locales et les autorités coutumières
sont amenées à coopérer.

Aurore Mansion ([email protected]), Amel
Benkahla
([email protected]) et Sandrine
Vaumourin
([email protected]) sont chargées
de projet au Gret,
spécialisées sur les
politiques foncières. Elles
assurent des missions
d’expertise et d’appui dans
différents pays, ainsi que le
secrétariat du Comité
technique « Foncier et
développement » de la
Coopération française.

Fondé en 1976, le Gret est
une ONG française
regroupant des
professionnels du
développement. Il agit du
terrain au politique pour
lutter contre la pauvreté et
les inégalités en apportant
des réponses durables et
innovantes pour le
développement solidaire
(www.gret.org).

Réunissant experts,
chercheurs et responsables
de la coopération
française, le comité
technique « Foncier et
Développement » est un
groupe de réflexion qui
apporte depuis 1996 un
appui à la coopération
française en termes de
stratégie, de valorisation
des résultats de la
recherche et de
l’expérience des projets
d’appui aux politiques
foncières. Il publie de
nombreuses ressources
documentaires sur le
foncier (www.foncier-
developpement.fr)

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