“Niger : pouvait-on prévoir la crise alimentaire ?”
En 2005, le Niger a fait la une des médias. Crise alimentaire ? Famine ? Au final, une seule certitude, malgré une expérience de vingt années de prévention, la crise est apparue dans toute sa gravité. Une évaluation du dispositif national de gestion et de prévention des crises alimentaires au Niger vient d’être effectuée. Son coordinateur, Johny Egg, témoigne.
Entretien avec Johny Egg, chercheur à l’Institut national de la recherche agronomique (Inra), coordinateur de la mission d’évaluation du dispositif national de gestion et prévention des crises alimentaires au Niger. egg@ensam.inra.fr
Grain de sel : Quelles étaient les objectifs de la mission et la composition de l’équipe ? Qui est le commanditaire de la mission ?
Johny Egg : L’objectif de la mission était l’évaluation du dispositif national de gestion et prévention des crises alimentaires au Niger. C’est la coopération française qui a demandé l’évaluation, dont les termes de référence ont été rédigés avec l’Union européenne. Le Pam s’est engagé à faire une « revue après action », que les autres acteurs du dispositif ont jugé insuffisamment autonome. Une évaluation externe était souhaitée, il y a donc eu appel d’offre et l’Iram a fait une proposition technique. L’équipe d’évaluation était composée de Francis Delpeuch, chercheur nutritionniste à l’IRD, Denis Michels, consultant, Roger Blein, consultant, Vanessa Florès, chargée d’étude à l’Iram, avec la collaboration de Tancrède Voiturier, chercheur du Cirad (économiste). Deux sociologues ont mené des enquêtes de terrain : Mariatou Koné, socio-anthropologue ivoirienne et Oussouni Touré, sociologue sénégalais. L’évaluation a duré trois semaines sur le terrain. Nous avons participé pour partie à la revue après action du Pam à la fin novembre. Même si les conditions n’ont pas été idéales (les gens étaient très sollicités, relativement peu disponibles, parfois sur la défensive), nous avons pu faire une évaluation réelle du dispositif. On y voit plus clair désormais, nous avons identifié des facteurs qui expliquent l’ampleur de la crise.
GDS : Le Sahel est réputé comme ayant un dispositif d’alerte précoce unique au monde. Comment a-t-on pu se faire surprendre à ce point au Niger par la crise alimentaire ?
JE : La crise à laquelle on a eu à faire était différente des précédentes crises, à partir desquelles le dispositif de prévention a été fondé. Ainsi surveillait-on principalement des déficits céréaliers, l’offre. Le système existant n’était pas assez attentif à l’évolution des causes structurelles. Les criquets ont constitué une menace importante, qui a mobilisé des moyens (avec une certaine lenteur, mais la mobilisation s’est finalement faite). Au moment des récoltes, le sentiment était au soulagement, la lutte contre les criquets avait permis de limiter les dégâts. Il y a certes eu un déficit fourrager important, mais le déficit céréalier n’était pas alarmant et était jugé maîtrisable. La crise s’est fait sentir par la rapidité de la hausse des prix. C’est donc avant tout une crise d’accessibilité. On n’a pas accordé une attention suffisante à la situation des pays voisins, notamment au Nigeria. Or dans le nord du grand voisin du Niger, la production connaissait aussi des difficultés et le marché était tendu en raison d’une forte demande en céréales. Si l’on avait pris en compte ce facteur, la hausse des prix sur le marché régional et au Niger aurait pu être anticipée. Les années précédentes, le système mondial d’information et d’alerte rapide sur l’alimentation et l’agriculture de la FAO (Smiar) renseignait sur la situation prévisionnelle des pays côtiers dans le cadre des réunions du comité inter-États de lutte contre la sécheresse au Sahel (Cilss). Mais cette année, le message n’est pas passé. Jusqu’alors, les déficits du Niger étaient en général comblés par les flux transfrontaliers. Mais cette année, le Mali, le Ghana, le Burkina Faso, le Bénin éprouvaient tous des difficultés à satisfaire la demande. Les céréales du Mali sont ainsi allées vers les pays côtiers aux revenus élevés. Cette tendance s’était déjà fait sentir quelques années auparavant. Le Niger dispose d’un stock national de sécurité, dont une partie est en céréales et l’autre est monétaire. Or le stock physique n’avait pas été remis à niveau (20 000 t étaient disponibles au lieu des 50 000 t prévues) et avec la hausse de prix, il deviendra rapidement difficile de s’approvisionner. Les achats, par ailleurs, ont contribué à la hausse des prix. Mais ces causes ne sont pas les seules. Deux autres ont joué un rôle déterminant : – Tout d’abord les populations rurales vulnérables du Niger ont vu leurs conditions de production et de vie se dégrader depuis plusieurs années à travers ce que l’on peut appeler une crise agricole. Chez les plus vulnérables la production ne suffit plus à nourrir la famille même dans les bonnes années. Une crise alimentaire rampante s’est installée, que les paysans disent avoir « adoptée » ! Les stratégies de lutte contre cette crise s’épuisent au fil du temps. – Ensuite, la malnutrition chronique et plus précisément la révélation de la crise nutritionnelle. Dès avril, une enquête du programme alimentaire mondial à Maradi et Zinder met en évidence des taux de malnutrition aigus chez les enfants de moins de 5 ans. Médecins sans frontières (MSF) communique ensuite sur l’afflux d’enfants dans ses centres de récupération nutritionnelle à Maradi. Toutes les enquêtes nutritionnelles réalisées au Niger en 2005 donnent des taux de malnutrition aigus (poids/taille des enfants de moins de cinq ans) graves (plus de 10%), et souvent critiques (plus de 15%). Ce phénomène touche toutes les régions du Niger. Cette situation grave, les taux étant comparables à ceux rencontrés dans les pays en guerre, a de quoi alarmer les urgentistes. Cependant les comparaisons avec les années précédentes menées par nos collègues nutritionnistes montrent que les taux de malnutrition aiguë sont en permanence très élevés au Niger, comme dans les autres pays du Sahel. On est dans une situation de malnutrition, due en grande partie à la dégradation du système de santé publique chronique, face à laquelle les interventions d’urgence sont certes nécessaires, mais insuffisantes.
GDS : Il y a eu de multiples débats sur la nature et l’origine de la crise et de la famine. Quel est votre diagnostic ?
JE : Pour nous, il n’y a pas eu « famine » mais crise alimentaire sévère. Une famine implique un processus sur un temps plus long, où les filets de sécurité des populations vulnérables sont totalement épuisés et que l’aide n’est pas parvenue à compenser. Mais la question a donné lieu à un débat passionné et parfois virulent, notamment entre deux familles d’acteurs qui se sont confrontés dans le diagnostic puis dans les interventions de terrain : les acteurs du développement et les acteurs de l’urgence humanitaire. Les acteurs du développement, ont davantage conscience d’avoir à faire à un milieu « à risque », où la crise alimentaire est un risque intégré dans les stratégies des populations. Ils sont plus sensibles à la prévention et aux stratégies d’atténuation qui peuvent éviter les distributions alimentaires gratuites dont les effets pervers sur le moyen terme sont redoutés. De leur côté les acteurs de l’aide humanitaires (organisations internationales ou ONG) conduisent leur action à partir du référentiel du droit universel à l’alimentation et donnent la priorité à l’intervention d’urgence pour laquelle les moyens n’ont pas à être comptés. Comme je vous l’ai signalé précédemment, cette crise était atypique. On a pu la qualifier de « silencieuse »… Lors de précédentes crises, les populations touchées venaient se réfugier dans les villes. Les populations du Nord quittaient leurs villages pour Niamey ou Maradi. Or cette fois-ci, à Niamey, quasiment aucun signe apparent de la crise alimentaire qui sévissait ne s’est fait sentir hormis la hausse des prix bien sûr. Les stratégies des populations vulnérables ont ainsi évolué : le mythe de la ville refuge a été relativisé, du fait des expériences antérieures. La migration prend une place plus importante dans ces stratégies. De plus en plus longues et avec des plus jeunes, les migrations, traditionnellement vers les pays côtiers en saison sèche s’étendent à l’Afrique centrale. Dans la présente crise, les migrants ont joué un rôle important pour les transferts d’argent. Avec les technologies de la communication, les familles peuvent désormais rapidement demander de petites sommes d’argent à leur parent migrant. Avec les petits montants envoyés, on peut acheter de quoi se nourrir… Les avis sont très partagés sur la gravité et l’ampleur de la crise, en partie en raison des différents angles de vues et stratégies adoptés que nous avons évoqués précédemment. Nous avons essayé, au cours de l’évaluation, de comprendre le déroulement de la crise, le rôle des acteurs aux différentes étapes pour établir un bilan. Mais ne sommes pas parvenus à des certitudes. Ce qui est certain c’est qu’il y a eu une crise alimentaire sévère pour les populations vulnérables. Les stratégies adoptées par les ménages l’attestent, avec notamment la consommation de feuilles toxiques que l’on évitait de manger jusque là. Par ailleurs les populations se sont endettées. Un sac de mil prêté pendant la crise au moment où les prix sont très élevés, ce sont trois sacs dus à la récolte. La révélation de la crise nutritionnelle a joué un rôle important, car c’est à partir d’elle que va se faire la médiatisation et aussi en grande partie autour d’elle que le débat sur l’aide gratuite va être lancé et la mobilisation de l’aide déclenchée. Au Nord, c’est une image souvent déformée de la crise qui est parvenue. La crise n’a apparemment pas provoqué de mort d’adultes. Les morts d’enfants ont été nombreuses, mais de nombreuses vies ont été sauvées et le taux de mortalité infantile du Niger est, de façon générale, très élevé.
GDS : Autre sujet de polémique : les réponses apportées à la crise. Le Niger a été accusé de privilégier le marché au détriment des populations, en refusant l’aide gratuite au profit des ventes de céréales à prix modérés. Quel est votre avis sur ce point suite à l’évaluation ?
JE : Le débat sur les réticences au passage aux distributions gratuites est à rapporter aux différences d’approche et donc de regard portés sur la crise dont nous avons parlé précédemment. Le débat vente à prix modérés/distribution gratuite n’est pas facile. En vendant à prix modérés, on espère apporter des vivres tout en faisant baisser le niveau des prix. Les populations ont dit avoir apprécié ces ventes, car il s’agissait de mil, mais les quantités étaient insuffisantes pour avoir un impact sur les prix. Le problème majeur de la distribution gratuite est le ciblage de l’aide. Le Pam voulait au départ une distribution ciblée, mais en fait on a procédé à des distributions gratuites généralisées dans les villages identifiés par le système d’alerte précoce comme très vulnérables, et l’identification initiale a révélé bien des erreurs. L’aide a été apportée en riz, sorgho, maïs et autres vivres. En outre les femmes disent préférer les ventes à prix modérés, car dans les distributions d’aide gratuite ce sont les hommes qui font la queue et seule une petite partie leur revient. Par ailleurs, l’aide gratuite passe par des canaux spécifiques. Pour la plupart des donateurs, l’aide d’urgence passe obligatoirement par le canal du Pam ou des ONG, en dehors des circuits liés au gouvernement. Ainsi plusieurs donateurs membres du dispositif national de prévention et gestion des crises au Niger ont-ils réorienté leur aide par ces canaux à partir du moment où la distribution gratuite avait été décidée. L’aide d’urgence de l’UE passe par Echo, alors que l’UE est le principal bailleur du dispositif national. Plusieurs ONG ont assuré la distribution de leur aide sans prendre contact avec les autorités locales, selon des procédures ou des pratiques souvent héritées de situations de guerre civile ou de conflits tout à fait différentes de la situation du Niger. À partir de la mi-juillet, le paysage a changé, avec l’apparition d’une multitude d’acteurs, ONG occidentales, arabes. La différence de moyen était flagrante entre la cellule de prévention des crises (4 personnes) et les personnels de MSF Suisse, MSF France ou du Pam (une cinquantaine chacun). Le Pam avait appelé 54 M US$, il en a mobilisé 45. Se référant au droit universel à l’alimentation, reconnu par l’Onu, MSF a accusé le gouvernement du Niger d’entraver l’exercice des Droits de l’homme. Le débat a été très virulent. Le gouvernement du Niger a répondu au Pam et aux ONG en invoquant la souveraineté d’un État démocratique. Mais sur le terrain, les acteurs ont su collaborer, quelle que soit leur institution, souvent au-delà des querelles de leurs hiérarchies. Cela étant dit, le fait est que les distributions gratuites ont été un succès opérationnel. 81 500 t de céréales ont été distribuées durant la saison des pluies, entre début août et début octobre. Des quantités substantielles ont été distribuées, en deux tours de distribution (un premier de 100 kg par famille, un second de 50 kg). Mais l’aide a été tardive, les distributions se sont terminées au début des récoltes. L’intervention face à la malnutrition a été massive : en janvier on trouvait 1 centre de récupération et d’éducation nutritionnelle intensif (Creni) et 7 centres de récupération et d’éducation nutritionnelle ambulatoires (Crena) à Maradi ; en octobre, on comptait 610 centres, mis en place par 25 ONG, avec 240 000 enfants admis.
GDS : Y a-t-il eu des comportements spéculatifs de certains acteurs ? Si oui, ont-ils véritablement contribué à l’ampleur de la crise et comment éviter de telles dérives à l’avenir ?
JE : Difficile de répondre à cette question. Le Niger est un pays de commerçants. Les grands commerçants sont largement représentés dans les rouages politiques. Ce qui semble certain c’est que des céréales sont sorties en début de compagne vers le Nigeria. Ensuite que tous ceux, commerçants, fonctionnaires, etc. qui pouvaient stocker l’ont fait. Pour se prémunir, dans un premier temps. Peut-être pour revendre aussi. Les commerçants ont-ils constitué des stocks spéculatifs importants ? L’impression est qu’il y a toujours eu des céréales disponibles sur les marchés, mais en petites quantités. D’ailleurs même au moment où les des distributions gratuites se préparaient, on n’a pas assisté à d’importants déstockages.
GDS : L’intégration régionale et la libéralisation ont-elles selon vous joué un rôle dans la crise, lequel ?
JE : Je vous ai déjà parlé de la dimension régionale du déficit céréalier, insuffisamment prise en compte par le dispositif. Pour le reste, les institutions régionales ne se sont pas beaucoup montrées au cours de la crise. Certains pays comme le Burkina Faso ont fermé leurs frontières lorsque les céréales ont commencé à sortir, allant en cela à l’encontre de l’intégration régionale. Et les institutions régionales n’ont pas réagi. La crise a mis en évidence que le concept de sécurité alimentaire est encore perçu comme national avant tout. Sécurité alimentaire et souveraineté nationale sont étroitement liées, l’électorat est là pour le rappeler.
GDS : On a beaucoup parlé de la médiatisation excessive de la crise, selon-vous y a-t-il effectivement eu un rôle négatif des médias dans la crise ? À quel niveau ?
JE : Dès le premier diagnostic, en octobre, le dispositif avait lancé avec l’appui du Pam une requête d’aide pour 78 000 tonnes de céréales. Mais cet appel n’a pas été entendu, les donateurs étant mobilisés sur d’autres fronts (tsunami) ; peut-être aussi parce que le signal donné manquait de crédibilité. Sur ce point la médiatisation a eu un impact positif, la sensibilisation de l’opinion publique des pays du Nord ayant joué un rôle déterminant dans la mobilisation des donateurs (publics et privés). Mais la médiatisation, en faisant passer la crise de « l’arène locale » à « l’arène internationale » a aussi changé la donne du déroulement et de la gestion de la crise. Les acteurs locaux ont été d’une certaine manière dépassés, les sièges des agences, comme des ONG, ont souvent pris les affaires en main. À un moment, tous les acteurs sur le terrain ont reçu des pressions fortes de leurs sièges pour la mise en place de distributions gratuites, sous pression des médias et de l’opinion publique. Mais en déformant souvent la réalité, en exagérant certains aspects de la crise, les médias ont aussi compliqué le débat, attisé les divergences entre acteurs de l’aide humanitaire et du développement. Il n’en reste pas moins que la liberté de la presse constitue un frein indispensable face à la spéculation et aux détournements qui accompagne toute crise et tout afflux massif d’aide.
GDS : Quel est votre diagnostic pour les années à venir ?
JE : Pour le pronostic de la campagne (en cours), on retrouve le même débat que l’an dernier, avec un spectre de positionnement très large. Même si la récolte a été bonne, l’endettement des paysans fait craindre que leurs réserves soient épuisées rapidement. Certains paysans ont trois mois d’avance, mais après, c’est l’incertitude. Le dispositif national se montre optimiste, de même que les responsables du Cilss qui se sont exprimés lors de la réunion du réseau de prévention des crises à Paris en décembre. Le Pam, lui, est déjà monté au créneau pour alerter sur les risques potentiels. À moyen et long terme, compte tenu de l’érosion des filets de sécurité des ménages vulnérables, de la malnutrition chronique et de la forte croissance démographique, on voit mal comment la sécurité alimentaire pourra être assurée si l’on ne s’attaque pas à la pauvreté par des actions sur les structures. D’une certaine manière la crise engage déjà des changements, car elle accélère les différenciations dans les villages, les familles les plus touchées par la crise ayant vendu une partie de leurs terres.
GDS : Quels sont les principaux enseignements à tirer d’une telle crise ?
JE : Je verrais quatre principaux enseignements : – Tout d’abord, il faut intégrer que les médias font partie du processus de crise. Le signal d’alerte donné, s’il n’est pas relayé par les médias, a peu de chance d’aboutir. Cependant, quand la médiatisation de la crise prend une grande ampleur, la réalité des choses est souvent déformée, ce qui complique le débat et le centre de gravité de la gestion de la crise se déplace dans l’arène internationale. Communiquer est indispensable. Or le dispositif n’a pas su communiquer aux médias… Mais les ONG aussi ont été confrontées à ce problème : la cohérence d’une politique de communication est difficile à établir, entre les sièges et les terrains, entre les différents acteurs d’un même dispositif, etc. – Le dialogue entre stratégies humanitaires et stratégies de prévention et de développement s’avère très difficile. L’aide humanitaire d’urgence est aujourd’hui globalisée, elle vient « en paquet » avec ses procédures, ses spécialistes, ses pratiques, et des moyens sans commune mesure avec un dispositif national. – La crise a fait prendre conscience de l’ampleur de la malnutrition au Niger et au Sahel. Au-delà de l’aide d’urgence apportée en 2005, c’est à un problème endémique auquel il faut faire face. Comment intervenir quand les structures publiques de santé sont dégradées et démunies ? MSF, le Pam et l’Unicef travaillent à la mise en place d’un programme nutritionnel conjoint. – Les crises alimentaires sont de plus en plus complexes, avec une imbrication forte du conjoncturel et du structurel, des questions agricoles et nutritionnelles. Les bailleurs de fonds doivent prendre conscience que le développement agricole a été négligé ces dernières années. Il est de courte vue de bien financer le dispositif de prévention si, dans le même temps, on cesse de financer le développement… Les bailleurs doivent être prêts à investir sur les politiques de santé et sur les moyens de développement agricole.
