« Cet article analyse les progrès, tensions et débats qui traversent la société brésilienne, suite à la mise en œuvre de la politique de développement rural et d’appui à l’agriculture familiale du premier gouvernement Lula avec ses deux principaux instruments : le programme de renforcement de l’agriculture familiale et le programme national de développement territorial. »
En 2007, les auteurs relèvent qu’à tous les niveaux de décision du pays, aussi bien que dans la société civile, « le débat théorique recoupe celui plus général concernant l’avenir de l’agriculture familiale. Il oppose deux thèses, toutes deux réductrices et partielles. L’une passe par la promotion d’un agriculteur familial innovateur et entreprenant, de plus en plus intégré au marché, que se soit aux filières internationales ou aux niches de marchés segmentés via la qualification et certification des produits. L’autre thèse considère que le développement du capitalisme agricole et le degré de globalisation de l’agriculture brésilienne sont devenus tels que la solution de l’appui à une agriculture familiale plus paysanne et à la réforme agraire est dépassée, tant du point de vue des intérêts de la bourgeoisie capitaliste que des forces productives (Silva, 2002 : Martins, 2003). Elle ne permettra jamais l’installation de petits producteurs compétitifs. Par contre elle peut se justifier comme politique sociale de lutte contre la pauvreté, de resocialisation de populations rurales déracinées ou exclues par la modernisation de l’agriculture. Cette thèse rejoint la vision néo-libérale des tenants de l’agri-business et se retrouve dans le volet rural du grand programme Fome Zéro (faim zéro). » (Tonneau J-P, Sabourin E., 2007)
Quels processus ont mené à de telles considérations ?
Dans les années 90, le désengagement de l’Etat en matière d’appui à l’agriculture familiale a conduit les acteurs locaux à prendre les devants. On a ainsi vu naître des initiatives locales, souvent sous l’impulsion d’ONG. Les plus marquantes sont celles qui ont créé des « dynamiques d’organisation » : associations de villages, banques de semences, groupements d’agriculteurs… ceci explique la présence d’une kyrielle de mouvements sociaux d’envergure au Brésil.
Ces mouvements ont, de par leur dynamisme, conquis un rôle de partenaires de l’Etat dans les processus de mise en place de politiques. Dans le même élan, les espaces de débat se sont multipliés. Les politiques ayant trait à l’agriculture familiale (AF) ont été l’objet de nombreuses discussions. Les OP ont ainsi soutenu l’instauration d’un programme d’appui spécifique à l’AF, notamment en matière de crédit. Ce projet, promu lors de diverses consultations publiques, s’est matérialisé et a donné naissance en 1995 au Pronaf.
A ses débuts, le Pronaf n’a tenu compte que de l’agriculture familiale dite « viable ». le programme soutenait la modernisation des exploitations familiales et la recherche de modes de production rentables, qui auraient permis de ne vivre que de l’activité agricole. Les exploitations qualifiées de « périphériques » ou « retardées » se sont vues marginalisées, non prises en compte par le Pronaf. Ce n’est qu’après quelques années, sous l’influence de la société civile, que le programme a inclus la diversité des types d’agricultures familiales. Mais le Pronaf reste englué dans les modèles politiques publiques conventionnelles qui bloquent toute innovation.
La mise en œuvre du Pronaf a rencontré quelques écueils. Lesquels ? « La pluralité des instruments est évidemment un élément positif […] mais elle pose des difficultés en termes de coordination ». Les relations entre acteurs sont parfois difficilement orchestrées : déficiences de l’administration publique, système bancaire inadapté… D’autre part, le programme s’est trouvé rythmé par le temps de la politique, bien plus court que celui de l’action, le soumettant à des réformes, des discontinuités, lorsqu’avaient lieu des élections. Toutefois, l’existence du Pronaf n’a pas été remise en cause lors des différents changements de gouvernement, selon l’article grâce au dialogue entre les organisations nationales et l’Etat. Enfin, les Conseils municipaux de développement agricole, qui attribuent des crédits du Pronaf, se sont révélés inefficaces en matière de participation sociale.
Devant les difficultés rencontrées par de nombreux acteurs pour participer de manière efficiente à la mise en place des politiques publiques, l’Etat a mis au point une démarche de développement territorial dont l’article décrit les avancées et les limites. Cette approche doit permettre de faciliter le dialogue entre les organisations locales, la société civile, les municipalités et l’Etat pour une meilleure considération des dynamiques locales.
Les auteurs concluent en qualifiant le Pronaf d’ « instrument significatif de ce que tendent à devenir les politiques publiques pour répondre aux défis d’un futur toujours plus incertain ».
Lien vers l’article: http://edytem.univ-savoie.fr/d/asrdlf2007/papiersligne.htm (sélectionner « Tonneau_Sabourin.doc » en bas de la page)
