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Quels changements la crise de 2008 a-t-elle impulsés dans la politique des bailleurs de fonds ?

La crise alimentaire de 2008 semble avoir redéfinit les modalités
de l’aide publique au développement consacrée au
secteur agricole, en Afrique de l’Ouest. Il y aurait eu un regain
d’investissements dans le secteur de la part des bailleurs de
fonds internationaux. Qu’en est-il effectivement, et quelles
évolutions peut-on constater dans leurs pratiques depuis ?


GDS : Est-ce que l’aide publique au développement en
Afrique de l’Ouest a changé depuis 2008 ? Diriez-vous
que les donateurs réinvestissent dans l’agriculture ?

Philippe Thomas (PT) – UE : L’APD a évolué avec le
contexte régional et international. Dans le domaine
de la sécurité alimentaire et nutritionnelle (SAN),
la crise des prix a été un déclencheur d’une prise
de conscience des nouveaux enjeux alimentaires et
agricoles. Mais de nouveaux paramètres ont aussi
influencé l’aide publique au développement (APD)
comme la crise environnementale et la crise sécuritaire
de la région.

Jean-Luc François (JLF) – AFD : En effet, ce n’est
pas seulement la crise alimentaire de 2008, mais un
ensemble de phénomènes structurels successifs qui
a entrainé une hausse de l’APD agricole. En Afrique
de l’Ouest (AO), il y a eu deux moments de réinvestissement
dans l’agriculture. D’abord, la publication
du rapport de la Banque mondiale en 2008, consacré
à l’agriculture coïncide avec l’idée selon laquelle l’agitation
politique serait attribuable à une exposition
aux importations. Puis, les récentes crises politiques
ont joué un rôle dans l’idée que les populations rurales
ne doivent pas être marginalisées.

Stefan Schmitz (SS) – GAFSP : La crise des prix
a eu un impact considérable sur la politique de développement
des pays donateurs, mais également sur
les politiques agricoles nationales des pays du Sud !
Jean-Philippe Audinet (JPA) – Fida : Oui, l’augmentation
des prix des produits alimentaires de 2008
a engendré une plus forte demande
d’APD des gouvernements,
notamment africains.
Dans le même temps, les donateurs
étaient plus disponibles
pour contribuer. Cette dynamique
a permis une hausse importante
des contributions des
États membres du Fonds et donc
de notre programme de travail,
alors même que la création du
GAFSP venait concurrencer le Fida pour la mobilisation
multilatérale de l’aide dans le secteur agricole.

GDS : Jugez-vous que l’attitude des bailleurs face à la
crise de 2008 a été à la hauteur des enjeux ?

JLF (AFD) : En AO, avec un tel niveau de pauvreté,
une telle puissance démographique, de tels besoins,
on n’est pas à la hauteur, et dans beaucoup de secteurs
(éducation, santé, etc.). Il faudrait plus d’argent
mais l’une des difficultés reste la capacité à mobiliser
les ressources.

SS (GAFSP) : C’est pour répondre à ces enjeux que
le Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité
alimentaire (GAFSP) a été mis en place. Il soutient à
la fois les gouvernements, les agro-industries du secteur
privé et les organisations paysannes. Il investit
dans l’agriculture, ce qui inclut les infrastructures
rurales, la gestion des ressources naturelles, mais
aussi la modernisation et la commercialisation de
l’agriculture des petits exploitants. Une transformation
structurelle est en cours et se poursuivra, mais
nous devons nous assurer qu’elle est aussi « verte »,
durable et inclusive que possible.

PT (UE) : L’UE a répondu avec la « facilité alimentaire
 » dotée de 1 milliard d’euros, et a surtout donné
priorité à la SAN avec un engagement de 8,5 milliards
d’euros pour 2014-2020, dont une partie est affectée
à l’AO (2 milliards). La modalité préférée de mise en
oeuvre a été l’aide budgétaire notamment sectorielle,
pour s’aligner sur les politiques nationales et mener
un dialogue sur le sujet.

GDS : Une suggestion des bailleurs pour faire face à
la hausse des prix, a été l’encouragement des investissements
extérieurs et la réduction des « entraves »
au commerce. Quels en ont été les effets sur l’insécurité
alimentaire ?

PT (UE) : L’investissement était et demeure une urgence
pour faire face à l’insécurité alimentaire. Or,
les investissements intérieurs sont insuffisants. Face
aux défis démographiques et environnementaux, et
à l’urbanisation, l’agriculture
doit évoluer et s’intensifier.
Oui, les entraves au commerce
sont un frein au développement
économique.
Mais ceci ne signifie pas
qu’une politique agricole volontariste,
qui protège le marché
intérieur, ne soit pas également
nécessaire. On n’a pas
trouvé mieux que l’économie
de marché pour favoriser le développement de la
production, mais toute économie est régulée et c’est
pour cela que nous continuons à croire en l’importance
de politiques agricoles durables.

JLF (AFD) : Il y a une confusion sur l’attractivité
du continent pour des investissements directs
étrangers (IDE) dans les filières agroalimentaires,
et sur les risques que feraient peser ces IDE sur la
pauvreté paysanne. Les IDE recouvrent aussi bien
les acquisitions de terres (ce qui est un phénomène
très contestable que l’AFD ne soutient pas), que des investissements dans la transformation sur place de
produits locaux, soutenus dès lors que la rémunération
des exploitations familiales (EF) qui fournisseurs
des industries est satisfaisante. Mais cette dynamique
d’IDE a conduit à assez peu d’avancées pour la SAN
jusque-là car elle reste modeste.

GDS : Certains bailleurs avaient préconisé des solutions
entrepreneuriales comme le soutien aux agricultures
industrielles et la promotion du secteur privé, quel
bilan en dressez-vous aujourd’hui ?

JPA (Fida) : La crise a contribué à l’implication plus
grande du secteur privé (SP) dans les politiques. En
milieu rural, ce SP c’est d’abord des millions de petites
EF, premiers investisseurs de l’agriculture africaine.
Nous en appuyons la modernisation et la commercialisation
et ceci signifie souvent le renforcement des
partenariats entre producteurs organisés et d’autres
acteurs privés des filières agricoles. Par contre, nous
ne sommes pas dans la promotion d’une agriculture
industrielle à grande échelle qui viendrait concurrencer
l’agriculture familiale dans la production
primaire et l’accès aux ressources.

PT (UE) : Ce ne sont pas de mots tabous. L’objectif
des solutions entrepreneuriales n’est pas de
faire de l’accaparement de terres pour faire vivre les
multinationales étrangères ! Au Mali, les évidences
scientifiques montrent que la Compagnie malienne
des textiles contribue à la SAN et que s’il n’y avait
pas le coton la production céréalière baisserait de
25 %. N’oublions pas enfin que les EF sont des entreprises
privées !

SS (GAFSP) : Nous avons absolument besoin du
secteur privé pour atteindre l’objectif de SAN et de
transformation du monde rural. Mais si nous considérons
que l’agriculture de subsistance appartient à
ce SP, il est clair qu’avec 20 millions de jeunes entrant
sur le marché du travail chaque année en Afrique,
elle ne peut être la solution à long terme. L’Afrique a
besoin d’emplois, or ça ne peut être généré uniquement
par les investissements publics et la coopération
au développement.


Évolution de l’aide
publique au
développement en
Afrique (agriculture
et pêcherie) des
pays donneurs du
Comité d’aide au
développement
(CAD) 2008-2017

GDS : D’autres bailleurs ont prôné des actions plus
axées sur la protection sociale, sur le droit à l’alimentation
des petits paysans. Quel bilan en tirer ?

JLF (AFD) : En 2008, il y avait des zones où la dynamique
de développement de l’agriculture n’était pas
suffisante et où il fallait absolument de l’aide alimentaire
directe et d’urgence. À cet égard, les mesures
de protection sociale (PS) prises au Niger, pays très
durement touché par les crises de 2005 et 2008, ont
été des succès (voir pages 20-21).

PT (UE) : Il ne faut pas opposer PS et encouragement
à la production, mais comprendre ce qui est
souhaitable et durable pour la gestion des finances
publiques et l’évolution du pays : le défi est donc de
trouver le bon équilibre entre les différentes formes
de transferts sociaux, compatibles avec des réalités
budgétaires publiques (y compris l’APD). Les ressources
sont en général très en deçà pour couvrir
tous les besoins.

JLA (Fida) : Des programmes bien ciblés de PS,
comme les transferts conditionnels, ont toute leur place pour que les catégories les plus vulnérables puissent
dépasser des stratégies de survie à court terme. Mais
ces programmes ne doivent pas être un substitut aux
efforts de développement agricole et rural.

SS (GAFSP) : En effet, ces instruments tels que les
transferts monétaires ou les programmes d’alimentation
scolaire sont les mesures les plus pertinentes
pour réduire la pauvreté et la vulnérabilité face aux
chocs et aux crises. Mais ils doivent être financés à
long terme et liés à d’autres secteurs (santé, éducation).
GDS : Dans quel sens ont évolué les relations des bailleurs
avec les États depuis 2008 ?

JPA (Fida) : Aujourd’hui les États disposent de politiques
plus élaborées et de plus de compétences techniques.
Ils deviennent plus exigeants vis-à-vis des
bailleurs en termes de conception des programmes
et de conditions de financement. De leur côté, les
bailleurs (en tout cas le Fida) sont plus exigeants sur
les résultats attendus et leur suivi, ainsi que sur les
questions fiduciaires. Ils sont peut-être moins enclins
à prendre des risques.

JLF (AFD) : Et puis depuis 2008 il y a une dynamique
propre aux États africains avec les engagements de
Maputo, avec davantage de discours de haut niveau
pour une relance du secteur agricole, etc. traduits en
engagements budgétaires.

SS (GAFSP) : Oui, il est de plus en plus reconnu
en Afrique et par les pays donateurs, que le développement
du continent relève avant tout de la responsabilité
des États africains, du secteur privé africain
et de la société civile africaine.

GDS : Assiste-t-on à une meilleure coordination et à
plus de cohérence dans les actions des différents programmes
des bailleurs ?

JPA (Fida) : Nous essayons tous d’aller dans cette
direction, notamment en termes d’alignement avec
les politiques nationales. Il y a des progrès là où les
gouvernements assument leurs responsabilités de
coordination. Mais l’APD reste beaucoup trop fragmentée
et la modalité d’aide par « projet de bailleur »
(plutôt que par programme du gouvernement) continue
à dominer dans beaucoup de pays.

PT (UE) : Oui, on y travaille… Il ne faut pas attendre
des partenaires qu’ils se coordonnent mais
plutôt que les États africains obligent les partenaires
à s’aligner sur les politiques nationales. En Afrique
de l’Ouest, notamment dans le Sahel, la plupart des
États ne peuvent pas se permettre de refuser des aides.

JLF (AFD) : Non, il n’y a pas assez de coordination
entre bailleurs mais ce n’est pas si grave car la coordination
est un palliatif au manque de leadership
national. Si un gouvernement a une politique claire
que les bailleurs appuient, l’essentiel est assuré. On
a bien progressé dans la vision des priorités politiques
exprimées par les États et dans le dialogue
entre bailleurs pour certains domaines (irrigation,
pastoralisme).


GDS : Comment expliquer qu’en 2018, plus de 15% de
la population d’Afrique de l’Ouest souffrent encore de
la faim ? Pourquoi, selon vous, la faim recule presque
partout dans le monde mais pas dans cette région ?

JPA (Fida) : Cette prévalence de la sous-alimentation
en AO est inférieure au taux continental de 20,4 %.
L’Afrique de l’Est connait une prévalence plus élevée.
Ceci dit, la faim a cessé de reculer en Afrique et il
y a sans doute plusieurs raisons qui se combinent :
effets du changement climatique, conflits et insécurité
au Sahel, explosion démographique, impact de
l’épidémie d’Ebola…

SS (GAFSP) : Oui c’est un ensemble de circonstances
qui entravent le développement agricole et menacent
la SAN en Afrique. La variabilité du climat, la
faiblesse des structures de gouvernance, l’instabilité
politique, la corruption, la discrimination structurelle
à l’égard des femmes et les violations des droits
de l’Homme ont un impact négatif sur les efforts de
la communauté internationale.

PT (UE) : La région a désormais les outils adéquats,
avec des méthodoalogies qui se sont bien affinées
(Réseau de prévention des crises du Club du Sahel
(RPCA), Cadre harmonisé). Les chiffres doivent être
relativisés (voir les résultats du RPCA de décembre
2018) : les crises alimentaires ont essentiellement
lieux en zones de conflits.

JLF (AFD) : Oui, les systèmes d’alerte et d’information
dans l’espace Cédéao sont assez bons (voir
pages 18-19). Ils proposent une consolidation efficace
des informations nationales. Ces systèmes sont structurés
et soutenus par l’USAID, par le Pam, par des
agences comme Agrhymet ou le Cilss etc. En 2008,
certains États cherchaient à masquer la réalité mais
aujourd’hui il y a une meilleure gestion et circulation
des informations.

SS (GAFSP) : Mais il reste indispensable d’instaurer
un dialogue politique avec les gouvernements et de
conditionner l’APD aux réformes politiques, sociales
et économiques.

Jean-Philippe Audinet ([email protected]
org)
est conseiller technique
principal au Fonds
international de
développement agricole
(Fida).

Jean-Luc François ([email protected]
agriculture.gouv.fr) était
directeur du département
« Transition écologique et
gestion des ressources
naturelles à l’Agence
française de
développement (AFD) »
jusqu’en août 2018. Il est
désormais chargé de
mission au Conseil général
de l’alimentation, de
l’agriculture et des espaces
ruraux (CGAAER) du
ministère français de
l’Agriculture et de
l’Alimentation.

Stefan Schmitz (stefan.
[email protected]) est
directeur de la direction
« Alimentation,
développement rural,
ressources naturelles » au
ministère fédéral de la
Coopération économique
et du développement
(BMZ) de l’Allemagne et
Président du comité
directeur du Programme
mondial pour l’agriculture
et la sécurité alimentaire
(GAFSP).

Philippe Thomas ([email protected]) est chef
du secteur « Résilience aux
crises alimentaires » au
sein de l’Union européenne
(UE).

Le GAFSP, créé en 2010 à
la demande du G20, est un
fonds fiduciaire multi-donateurs
administré par
la Banque mondiale.

Lire aussi le Bulletin de
synthèse n°21 « Peut-on
parler d’une renaissance de
l’APD agricole en Afrique
de l’Ouest
 », publié en 2016
par Inter-réseaux.

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