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Les politiques agricoles depuis 2008 : entre vulnérabilités et retour à l’agenda

En 2008, face à la hausse des prix des biens alimentaires,
les gouvernements ouest-africains ont d’abord pris des
mesures immédiates dans le but d’en juguler les effets. Progressivement,
des politiques plus élaborées ont été proposées
pour prendre en charge les questions structurelles révélées
par la crise. Cet article propose une analyse de ces mesures.

La crise alimentaire de 2007-2008 a été à la
fois un révélateur de la vulnérabilité des pays
d’Afrique de l’Ouest et un déclencheur du retour de
la question agricole au coeur des politiques publiques.

Une palette de mesures conjoncturelles… inadaptées
?
En 2008, la majorité des États d’Afrique de
l’Ouest ont pris des mesures de défiscalisation des
importations par la suspension de droits de douanes
sur certaines céréales (riz, maïs et blé). En outre, certains
États (Sénégal, Mali, Burkina et Libéria) ont
également décidé de contrôler les prix intérieurs. Les
restrictions sur les exportations ou sur les réexportations
constituaient une autre mesure phare décidée
par des pays comme la Guinée et le Mali.

Dans certains cas, des États ont consenti des efforts
substantiels dans l’assistance alimentaire ou
la subvention des consommateurs. Ainsi, le Nigeria
a distribué 65 000 tonnes de
grains et manioc transformé,
entrainant une baisse des prix de
certains produits alimentaires
(maïs, sorgho, mil et manioc
transformé) ; le Sénégal a aussi
distribué 50 000 tonnes de riz
dans les zones rurales en 3 mois.

Si ces mesures peuvent être bénéfiques pour les
consommateurs, elles sont néanmoins coûteuses,
souvent mal ciblées et requièrent des préalables pour
en assurer l’efficacité et la durabilité. Dès lors, les
pouvoirs publics ont été contraints d’envisager des
politiques agricoles ciblant le développement de la
production locale.


Des politiques agricoles volontaristes pour développer
la production locale.
Au lendemain de la
crise alimentaire, la majorité des États ont initié des
programmes pour relancer les productions céréalières.
Ainsi, par exemple, le programme de transformation
agricole (ATA) du Nigeria couvrait la période
2011-2015. Il visait à réduire la dépendance du pays
vis-à-vis des importations de produits alimentaires,
à accroître la production nationale, à améliorer l’accès
des agriculteurs aux intrants modernes par une
subvention des intrants de 25 à 50 % et à encourager
les banques commerciales à prêter au secteur agricole
en introduisant le système de partage des risques en
matière de crédit agricole.

Au Sénégal, la grande offensive agricole pour la
nourriture et l’abondance (GOANA) lancée en 2008,
a constitué la réponse à l’augmentation des prix des
denrées alimentaires, la diminution des stocks et la
difficulté d’approvisionnement des marchés locaux.
Elle visait à augmenter la production agricole des principales
cultures afin d’assurer la sécurité alimentaire
et réduire la dépendance nationale aux importations.

Au Mali, la crise a été l’occasion de mettre en
oeuvre la stratégie de développement agricole, une
composante du programme de développement économique
et social (PDES). Elle visait à produire un
excédent de céréales de plus de 900 000 tonnes en
2012. Pour l’initiative riz, les actions incluaient des
projets d’irrigation, une amélioration de la distribution
des semences, un recours accru aux nouvelles
technologies et des subventions implicites (par une
intervention des gouvernements sur le contrôle des
prix ou les termes de l’échange par exemple) aux
producteurs les plus efficaces.

En Côte d’Ivoire, la stratégie révisée de développement
de la filière riz (2012-2020) visait à couvrir les
besoins nationaux de consommation
à partir de 2016. Elle
s’appuyait sur plusieurs leviers
(développement d’un secteur semencier
; réhabilitation de sites
aménagés et réalisation d’aménagements
; conseil agricole ;
mécanisation de la production
et transfert de technologies ; appui à la transformation
et à la mise en marché du riz local ; et appui à
l’amélioration du cadre institutionnel et à la redynamisation
des organisations de la filière).

Ces quelques exemples illustrent la tendance globale
observée au niveau de presque tous les pays
d’Afrique de l’Ouest. En réponse à la crise, ceux-ci
ont développé des programmes souvent très ambitieux
axés sur l’autosuffisance, avec un focus sur le
riz qui prend une place croissante dans les systèmes
alimentaires (voir page 14).

Une intégration (trop?) limitée de la chaîne de
valeur.
Globalement, en réponse à la crise alimentaire
de 2008, les gouvernements ouest-africains ont
conçu des programmes d’urgence pour relever rapidement
la production des céréales dans l’optique
d’une autosuffisance nationale. Ces programmes ont
davantage ciblé la production au niveau de l’exploitation
et n’ont pas suffisamment traité la question de
la mise en marché et promu l’intégration des différents
segments des chaînes de valeur, notamment
en aval. Au contraire même, les interventions ont
favorisé une forte dépendance vis-à-vis des subventions
aux intrants.


Battage mécanique
du riz dans le Delta
du fleuve Sénégal,
juin 2010

L’influence de la crise sur l’Ecowap et les PNIA.
La crise de 2008 a eu un effet d’accélérateur sur la
politique agricole de la Cédéao (Ecowap) et le programme
détaillé de développement de l’agriculture
africaine (PDDAA). Elle a incité les pouvoirs publics
à prendre conscience de la nécessité d’investir dans
l’agriculture pour assurer la sécurité alimentaire et
nutritionnelle et une croissance économique forte et
durable. Les plans nationaux d’investissement agricole
(PNIA), une émanation du PDDAA, visaient en
principe à remédier aux contraintes structurelles à
long terme d’une croissance agricole durable.

Les plans nationaux ont finalement eu une orientation
très ambitieuse à court terme, centrée sur
l’augmentation de la production de produits de base,
en particulier le riz du fait de la forte dépendance de
la région par rapport aux importations. Ainsi, une
bonne partie des investissements d’infrastructures
prévus ont été consacrés à l’expansion des aménagements
pour la production de riz.

PNIA : des réponses centrées sur la production
et non sur la productivité.
Dans la pratique, de
nombreux PNIA ont davantage mis l’accent sur
l’accroissement de la production (au moyen de subventions
aux intrants), que sur l’augmentation de la
productivité en soi. Peu de moyens ont été alloués
aux organisations d’enseignement supérieur et de recherche
agricoles et aux unités chargées de la mise en
oeuvre, du suivi et de l’évaluation des politiques. Les
PNIA ont concentré leurs efforts sur la mobilisation
des ressources publiques et des donateurs, accordant
peu d’attention à la manière de créer des incitations
pour que les acteurs nationaux et internationaux
plus importants du secteur privé investissent dans
la production et la transformation agro-alimentaire.

Malgré ces insuffisances, les programmes ont accru
la visibilité des politiques agricoles, mobilisé des
donateurs, permis d’harmoniser, dans une certaine
mesure, les actions des organisations intergouvernementales
et offert une plateforme inclusive à toutes
les parties prenantes dans l’élaboration, la mise en
oeuvre, le suivi et l’évaluation des politiques agricoles.

Les effets des interventions publiques. Les mesures
prises à la suite de la crise alimentaire de 2008 ont
généré des résultats positifs, notamment en termes
d’augmentation de la production. Ainsi, les productions
de riz et de maïs ont augmenté respectivement
de 29 % et 24 % depuis 2008. En revanche, la production
de céréales traditionnelles — mil et sorgho — a
diminué. Le blé est à peine produit dans la région.
De même, alimentés par les efforts nationaux visant
à accroître la production et par les mesures d’interdiction
ou de limitation des importations pour des
raisons sanitaires, l’offre intérieure de viande de
volaille n’a cessé de croître (17 %) au Nigeria, au Sénégal
et au Ghana.

Mais la région dépend de plus en plus des marchés
extérieurs pour ses besoins en produits de base. La
hausse des importations a été particulièrement forte
depuis le pic de la crise alimentaire de 2008, avec une
augmentation de 44 % pour le riz et de 33 % pour le blé.

Pour des politiques agricoles durables et globales.
La demande de céréales (mil, sorgho, mais, riz et blé)
augmente dans la région. Cela tient à la croissance démographique
et à l’urbanisation, mais aussi à de plus
fortes exigences des consommateurs sur des produits
nécessitant des céréales comme intrants intermédiaires
(produits laitiers, viande, volaille et boissons alcoolisées).
Dès lors, il est important que les politiques
agricoles mettent l’accent sur des mesures de long
terme augmentant la productivité agricole de façon
régulière et durable. Le risque de voir la croissance
dynamique de la demande régionale captée par les
importations reste vivace malgré les efforts d’intensification
agricole. Une approche plus globale incluant
le financement des exploitations, le fonctionnement
des marchés, les enjeux de transformation, la gestion
des risques, etc. est désormais nécessaire pour donner
une impulsion décisive à la relance agricole.

Dr. Ibrahima Hathie ([email protected]) est
directeur de recherche
pour l’Initiative
prospective agricole et
rurale (Ipar).

Cet article a été réalisé à
partir des ressources
suivantes :

  1. – Olomola A. S., "Smoothing food price trends in Nigeria: Political economy issues and policy vistas”, Wider Working Paper 2015/153.
  1. – Boccanfuso D., L. Savard. "The Food Crisis and its Impacts on Poverty in Senegal and Mali: Crossed Destinies”, Gredi, Cahier de recherche – Working Paper 08-20, Nov. 2008.
  1. – Hathie I. « Politiques d’autosuffisance en riz en Afrique de l’Ouest : quels acquis, quelles limites et quels débats ? » Bulletin de synthèse no23 Souveraineté alimentaire, Inter-réseaux, décembre 2016
  1. – Hollinger F. and J. M. Staatz. Eds. Croissance agricole en Afrique de l’Ouest : Facteurs déterminants de marché et de politique, FAO et BAD, 2015.
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