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Le virage entrepreneurial des politiques de sécurité alimentaire depuis 2008

La crise de 2008 a conduit à l’émergence et à l’implication
croissante du secteur privé (SP) dans les politiques agricoles
d’Afrique de l’Ouest. Cet article, à travers une étude
de cas sur le Burkina Faso, se demande en quoi cette dynamique
rompt avec les politiques antérieures et interroge la
capacité du SP à assurer la sécurité alimentaire de la région.

La crise alimentaire de 2008 a amené les
États d’Afrique de l’Ouest (AO) à prendre des
mesures d’urgence pour soutenir leur offre nationale,
être moins dépendants des marchés, et plus
profondément, à revoir l’orientation de leurs politiques
en faveur de la sécurité alimentaire et nutritionnelle
(SAN). Le recours au secteur privé, renvoyant généralement
pour les décideurs aux entreprises nationales
et internationales pouvant investir en capitaux dans
le secteur agricole et alimentaire, est devenu l’élément
structurant de ces politiques.

Un changement de paradigme. Lorsque les deux
politiques agricoles régionales sont définies au début
des années 2000 — la politique agricole de l’Uemoa
(PAU) et la politique agricole de la Cédéao (Ecowap)
— la vision de la sécurité alimentaire et de la modernisation
de l’agriculture qui prévaut repose sur
les exploitants familiaux. Il est
reconnu que ces acteurs produisent
l’essentiel de la production
alimentaire régionale
et sont en même temps les premiers
affectés par l’insécurité
alimentaire. Le rôle du secteur privé est alors d’appuyer
l’agriculture familiale dans des domaines bien précis
en amont et en aval de la production (financement,
intrants, transformation, etc.).

En réponse à la crise de 2008, de nombreux États
d’AO ont mis en place des politiques de relance de
la production agricole, en particulier dans la filière
rizicole au travers de subventions aux intrants. Les
efforts en matière de politiques publiques ont également
porté sur l’opérationnalisation de l’Ecowap à
travers les Plans nationaux et le Plan régional d’investissement
agricole (PNIA et PRIA), la mise en
place d’une Réserve régionale (lire aussi pages 30-
32
), puis l’Alliance globale pour l’initiative résilience
(AGIR) en 2012.

À l’échelle continentale cependant, l’impulsion
donnée aux politiques agricoles et de sécurité alimentaire
a été toute autre et s’est fondée sur le secteur
privé, comme l’illustre l’initiative Grow Africa
du Programme détaillé de développement de
l’agriculture africaine (PDDAA) du Nepad lancée
en 2011 avec le Forum Economique Mondial. Cette
initiative entend soutenir les entreprises par des mesures
incitatives (notamment législatives et fiscales)
pour aider ensuite les petits exploitants. Les Chefs
d’État et de gouvernement de l’Union africaine ont
confirmé cette orientation en s’engageant à créer un
environnement favorable à l’investissement privé
dans l’agriculture, l’agrobusiness et l’agroindustrie
(Déclaration de Malabo, 2014). Dans cette vision, les
entreprises apparaissent comme les éléments moteurs
des transformations agricoles (mécanisation,
irrigation, innovation, rendements, etc.) tandis que
les exploitants familiaux prennent davantage le statut
de bénéficiaires de ces transformations par des
effets d’entraînement.

Une nouvelle vision de la SAN : le cas du Burkina
Faso.
On retrouve cette vision dans nombre de politiques
de pays d’AO. C’est le cas du Burkina Faso,
qui a adhéré à la Nouvelle Alliance pour la sécurité
alimentaire et la nutrition (Nasan) du G8 de 2012,
s’appuyant elle aussi sur les investisseurs privés pour
créer des opportunités économiques (emplois, marchés,
contrats, etc.) et ainsi lutter contre la faim et la
malnutrition. Le pays a également opté pour le développement
de partenariats publics
privés au travers des agropôles
avec l’appui de la Banque mondiale
et de la Banque africaine
de développement.

Le Programme national du
secteur rural (PNSR) 2011-2015 — correspondant au
PNIA du Burkina — affichait une vision équilibrée
entre soutiens aux exploitations familiales et à l’entrepreneuriat
agricole mais misait sur les entreprises
pour dynamiser le secteur agricole. La Nasan est venue
amplifier ce mouvement en donnant un coup de projecteur
aux mesures visant à encourager les investisseurs
privés (par exemple le Code des investissements
agricoles) et en renforçant leur poids politique. Dans
le même temps, la création de Bagrépôle en 2011 se
traduisait par des incitations fiscales et des mesures
foncières favorables aux investisseurs et consolidait
l’orientation entrepreneuriale des politiques de sécurité
alimentaire. L’agrobusiness est ainsi devenu
le crédo des autorités politiques pour stimuler la
croissance agricole et atteindre la sécurité alimentaire.
Dans cette vision, les exploitants familiaux ne
sont pas voués à disparaître et à tous se transformer
en ouvriers agricoles, mais ils ne sont plus considérés
comme les « fers de lance » du secteur agricole.

Un tracteur de maïs
à Bagré, symbole de
modernisation de
l’agriculture

Une réalité contrastée de l’émergence du secteur
privé au Burkina Faso.
L’appel au secteur privé au
Burkina Faso ne s’est cependant pas traduit sur le
terrain par une vague d’investisseurs internationaux
et nationaux. Le bilan de la mise en oeuvre de la Nasan
montre les difficultés des entreprises nationales
à respecter leurs engagements d’investissement. Les prévus n’ont pu être entièrement réalisés (problèmes
de retard et de financement) et la production agricole
s’est heurtée à des contraintes techniques, d’accès
à la main d’oeuvre, etc. Il faut aussi souligner
que le processus Nasan était avant tout politique
et que les engagements ont été pris dans l’urgence,
avec la promesse de bénéficier du soutien des pays
du G8. Les entreprises internationales ont formulé
des engagements très vagues et n’ont pas investi au
Burkina Faso pour des raisons diverses (y compris
politiques et de sécurité). Les « agrobusinessmen »
se sont révélés être des acteurs politiques, issus de
l’élite urbaine qui avaient un accès facile au foncier
et au capital mais n’étaient pas en mesure d’impulser
une dynamique agricole (manque de compétences en
agriculture, logiques d’accaparement foncier, désintérêt
pour l’agriculture, etc.).

Ce constat ne doit cependant pas occulter l’existence
d’un secteur privé en plein développement,
constitué de nombreuses petites et micro-entreprises
qui se lancent dans l’aviculture par exemple, pour
répondre à la forte demande des consommateurs
urbains, ou dans des unités industrielles de transformation
du riz à Bagré.

Un nécessaire débat de politique publique sur le
rôle du secteur privé.
La crise de 2008 a constitué un
élément de justification du renouveau des politiques
agricoles et de la SAN. Le virage entrepreneurial pris
par ces politiques s’inscrit dans un contexte post-crise
marqué par des ressources publiques sous tension,
une forte promotion du monde de l’entreprise (notamment
auprès des jeunes), une montée en puissance
des entreprises transnationales dans la gouvernance
alimentaire et la persistance du paradigme néolibéral
comme référentiel global des politiques. Le décalage
entre les discours exhortant les investisseurs
privés à investir à grande échelle dans l’agriculture
et l’agroalimentaire et la réalité du terrain qui, dans
le cas du Burkina Faso, rappelle que le dynamisme
rural vient principalement des exploitations familiales
et des micro-entreprises est frappant.

Or, ces exploitations familiales et micro-entreprises
réalisent l’essentiel des investissements agricoles
et agroalimentaires et disposent d’atouts non
négligeables en termes de flexibilité et d’adaptation
face aux risques croissants sur les systèmes alimentaires.
Outre l’aspect « miroir aux alouettes » que
revêt l’attrait pour les grosses entreprises, celui-ci
soulève des enjeux importants en matière d’équité
dans l’allocation des soutiens publics entre les différents
types d’acteurs privés. L’objectif affiché des
politiques entrepreneuriales est d’aider les petits
exploitants familiaux mais trop peu d’attention est
portée à la parole de ces acteurs et au recueil de leurs
besoins dans l’élaboration de ces politiques.

Des exploitants-entrepreneurs ? Les représentants
des organisations paysannes au Burkina Faso font valoir
que nombre d’exploitants familiaux sont aujourd’hui
des entrepreneurs agricoles et, loin de diaboliser les
entreprises, voient l’intérêt de leur développement
dans le domaine de la transformation par exemple.
Certains responsables d’entreprises considèrent que
seules les entreprises formelles constituent le secteur
privé en mesure de répondre au défi de la SAN,
y compris sur le maillon de la production. Plus que
jamais, un débat de politiques publiques s’impose
sur le rôle respectif des différents acteurs du secteur
privé (grandes et moyennes entreprises formelles,
micro-entreprises, exploitants familiaux, etc.) au regard
des transformations à conduire dans les systèmes
alimentaires et sur les soutiens différenciés dont ils
ont besoin. Ce débat doit expliciter et reconnaitre
l’existence de visions différentes. Sur quels acteurs
s’appuyer ? Pour faire quoi ? Dans quelles filières ?
Sur quels maillons ? Pour répondre à quels besoins ?
Quels défis ? Avec quels arrangements institutionnels ?
Quels soutiens, etc. ? Autant de questions à mettre à
l’agenda politique des pays d’Afrique de l’Ouest.


Arlène Alpha ([email protected]) est
chercheuse au Centre de
coopération internationale
en recherche agronomique
pour le développement
(Cirad). Ses recherches
portent sur les processus
d’élaboration et de mise en
oeuvre des politiques
publiques visant la sécurité
alimentaire et
nutritionnelle en Afrique
de l’Ouest.

Lire aussi le Bulletin de
veille n°343
d’Inter-réseaux
sur le secteur privé, et le
Bulletin de synthèse n°27,
intitulé L’implication du
secteur privé dans les
politiques agricoles et
alimentaires en Afrique
.

Sur les agropôles, lire le
Bulletin de synthèse n°24
d’Inter-réseaux qui
s’intitule Les pôles de
croissance agricole : la
panacée aux maux de
l’agriculture africaine ?

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