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Financement des exploitations familiales : quel rôle pour l’État ?

Comment améliorer l’accès au financement des agriculteurs
familiaux ? L’État peut-il ou doit-il intervenir dans ce
domaine ? Comment ? Sur ces questions, nous avons interrogé
un leader paysan, deux responsables des politiques régionales
africaines et un représentant d’un partenaire technique et
financier actif dans ce domaine en Afrique de l’Ouest.

Grain de sel (GDS) : Quel est le principal obstacle aujourd’hui
auquel les exploitations familiales sont confrontées
quand elles veulent se financer ?

Augustin Wambo Yamdjeu & Erick Sile : Les institutions
de financement sont frileuses à l’idée d’accorder
un crédit aux producteurs agricoles car elles estiment
qu’ils sont vulnérables ou en incapacité de bien gérer
leur activité. Les aléas climatiques présentent aussi
un risque élevé pour les petits exploitants qui n’ont
pas accès aux équipements d’irrigation.
Ibrahima Coulibaly : Dans la plupart des pays, il
n’existe pas de cadre de financement des petits producteurs
légal, formel et accepté de façon consensuelle.
On assiste donc à des actions par « à coups ».
Les États investissent de l’argent — et souvent beaucoup
d’argent — dans le secteur, mais il est utilisé
de manière totalement désordonnée. Il arrive aussi
souvent qu’un nouveau gouvernement remette en
cause les outils déployés par le précédent.
Claude Torre : De manière générale, l’agriculture
se pratique dans les zones rurales qui sont le plus
souvent délaissées en termes d’accès aux services et en
infrastructures. Les services financiers qui s’avèrent
coûteux pour atteindre des clients dispersés et faiblement
organisés. De plus, l’agriculture est une activité
risquée car liée à l’incertitude météorologique ou aux
aléas sanitaires. C’est donc un sujet de développement
territorial, au même titre que l’accès à l’éducation, à
la santé, à l’eau, aux infrastructures, etc.

GDS : Comment développer l’accès au crédit, en particulier
à moyen et long terme, des exploitations familiales ?

CT : Pour les raisons invoquées, le secteur privé est
dans l’incapacité de fournir des services financiers
efficients en zone rurale. Cela constitue une défaillance
de marché majeure que l’État peut être en mesure de
réduire. L’expérience montre qu’il faut agir à la fois
sur la demande (culture économique et financière,
capacités techniques, organisation des producteurs)
et sur l’offre (produits financiers aménagés, accès aux
informations technico-économiques, mobilisation
d’instruments de partage des risques, ressources
adaptées, technologies de réduction des coûts).
Pour le crédit de moyen et long termes, de nombreux
pays (Bénin, Togo mais aussi Mexique) ont
développé des instruments financiers spécifiques (facilités
ou banques de second niveau) qui mobilisent
des ressources longues et concessionnelles, destinées
aux institutions (de premier niveau) finançant le secteur.
Le plus souvent ces instruments sont combinés
avec d’autres outils pour transférer une partie des
risques (fonds de garantie ou assurance obligatoire par exemple). Dans d’autres pays (Colombie, Nigeria)
une réglementation oblige l’affectation par les banques
commerciales d’un pourcentage minimum de leur
portefeuille au secteur agricole, directement ou par
réaffectation via un instrument dédié.
L’AFD s’est penchée très tôt sur le financement
agricole à travers des appuis aux banques de développement
dans de nombreux pays d’Afrique. Après les
déboires de ces dernières, l’équipe des « agros » avait
cru trouver l’instrument idéal dans la microfinance.
Hélas plusieurs échecs liés à une croissance non maîtrisée
et l’impossibilité de financer l’investissement
agricole par ces institutions nous ont obligés à revoir
nos ambitions. Aujourd’hui la pérennisation d’un
assemblage d’institutions financières variées nous
semble prioritaire : banque ou IMF, fournisseurs de
services d’épargne, de crédit, d’assurance, de réassurance,
de garantie de crédit, ou tout autre instrument
d’incitation bien géré, mutualistes, publiques
ou privées, qui interviennent en association ou non.
Bien entendu c’est aussi par les complémentarités
entre les acteurs des filières et l’institution de services
financiers que se construisent les dispositifs les plus
performants, permettant le respect des contrats et
le développement des exploitations familiales. Les
approches favorisant la sécurisation d’actifs, souvent
par un tiers (warrantage, tierce détention, etc.), sont
une voie très efficace de développement des filières.
AWY & ES : La question du risque et des garanties
doit être abordée de manière simple, en partant de
bases auxquelles les gens s’identifient. Le système de
« pression sociale » marche plutôt bien chez nous.
Quand vous faites partie d’une communauté et que
vous empruntez de l’argent, il est rare que vous en
fassiez ce que vous voulez sans chercher à le rembourser.
Car vous appartenez à un groupe social et
votre image vaut de l’or.
Des institutions appropriées dans les zones rurales
pourraient aussi apporter des solutions durables aux
problèmes de risque et garanties. Les institutions
financières mutualistes telles que les coopératives
d’épargne et de crédit et certaines institutions de
microfinance ont un fort encrage communautaire
dans les zones rurales. Ces institutions regorgent ainsi
d’énormes informations sur leurs clients, élément
important dans l’évaluation du risque.
Mais la question du crédit n’est pas une question
que seul le secteur privé peut régler. Le régulateur
doit mettre en place un dialogue permanent entre
tous les acteurs de la chaîne de valeur du crédit, afin
d’identifier les problèmes et définir puis mener les
réformes nécessaires.
IC : L’époque de l’État qui règle tout n’est pas prête
de revenir mais l’État peut en effet catalyser dans le
même pot commun différentes sortes de ressources.
Le secteur bancaire sera essentiel, en particulier pour
offrir la possibilité de crédits à moyen terme au petit
producteur. Les institutions de microfinance auront
aussi toujours un rôle à jouer dans le financement des
petits producteurs.

GDS : On a coutume de dire que les États sont trop
intervenus dans le financement de l’agriculture suite
aux indépendances. Quelle serait la juste place des
pouvoirs publics dans ce domaine ?

AWY & ES : Il nous semble au contraire que l’État n’est
pas intervenu. En tout cas, il n’a pas créé les effets de
levier nécessaires au développement du crédit pour
en démocratiser l’accès à tous. L’expérience récente
du Nigeria illustre bien l’intérêt de tels effets de levier.
Il y a cinq ans, une réunion a été organisée entre
le gouverneur de la Banque centrale, le ministre des
Finances, le ministre de l’Agriculture, les principales
banques commerciales et les autres institutions de financement
au niveau micro, méso et macro. Il s’agissait
notamment de voir comment mettre en place un
mécanisme de réduction du risque pour les banques.
Selon un représentant de l’une d’elles, assurer un
pourcentage minimum de recouvrement des crédits
pouvait empêcher une banque de faire faillite. C’est
sur cette base qu’a été développé le « Nigeria incentive-
based risk sharing system for agriculture lending »
(Nirsal : voir encadré). L’équipe chargée de développer
ce programme (des représentants du ministère
de l’Agriculture, du ministère des Finances et du secteur
bancaire) est devenue une agence qui dispose de
moyens propres pour mener des missions d’expertise
et de conseil sur l’accès au crédit agricole. La situation
du crédit agricole au Nigeria a beaucoup évolué depuis.
Comme au Nigeria, le secteur public pourrait développer
des mécanismes de partage des risques tels que
des fonds de garanties. Ces mécanismes serviraient à
atténuer considérablement les effets de potentielles défaillances
des clients sur les portefeuilles des institutions
financières, mais aussi à s’assurer que les petits exploitants reçoivent des crédits aux taux d’intérêt raisonnables.
Il est important de souligner que le Nigeria n’appartient
pas à la zone du franc CFA ; la banque centrale
a par conséquent des marges de manoeuvre importantes.
Quand vous appartenez à une zone monétaire,
vous ne pouvez pas décider librement de modifier
la masse monétaire que vous mettez en circulation.
Les décisions relatives à votre politique monétaire
doivent être adoptées de manière collégiale, entre
tous les membres de la zone, c’est-à-dire entre des
pays qui n’ont ni les mêmes niveaux d’endettement,
ni les mêmes difficultés sur leur balance commerciale.
CT : Il me semble que l’intervention publique peut
être de qualité si son fonctionnement est transparent,
encadré par des procédures respectées. L’échec
de nombreuses institutions publiques est le plus
souvent lié à une mauvaise gouvernance et une influence
politicienne de court terme qui ont nui à leur
viabilité. L’État a le devoir d’intervenir pour régler
les défaillances de marché mais il doit le faire avec
les bonnes incitations financières. Il doit être aussi
capable de faire évoluer ces dernières, sur la base
de l’évaluation de ses politiques publiques, par des
réformes voire des stratégies de sortie, si le secteur
privé prend progressivement la place, avec qualité,
de certains services publics.

GDS : Sur quels leviers l’État peut-il jouer pour améliorer
l’accès des producteurs au financement ?

CT : Nous avons financé une étude qui sera bientôt
publiée et qui recense les nombreux instruments dont
l’État peut disposer dans ce domaine : mixage de subvention
avec le crédit, bonification de taux d’intérêt,
réglementation et fiscalité favorables, banques de second
niveau, soutien aux instruments de gestion des
risques, appui au développement des filières, etc. Tout
l’art réside dans le bon usage de ces moyens budgétaires
car il faudra définir les modalités de transfert,
de transparence et redevabilité, d’évaluation et impact.
Cela peut se faire avec des entreprises privées
ou mutualistes (PPP) mais les entreprises et sociétés
publiques ont encore bien leur place.
IC : Il faut que l’État soit un catalyseur permettant à chaque acteur intervenant dans le financement
de se sentir à l’aise et de bénéficier en parallèle des
ressources publiques pour gérer les externalités. On
pourrait par exemple imaginer que l’État bonifie les
taux d’intérêts, comme au Sénégal. Dans la mesure
où les investissements réalisés dans le secteur agricole
mettent en général plusieurs mois à produire des résultats
il faudrait aussi que l’État mette en place des
systèmes pour garantir ces financements, pour que
les banques se sentent davantage sécurisées dans des
prêts d’investissement à moyen et long terme dans
l’agriculture. Sans ressources publiques, notamment
à travers la mise en place de fonds nationaux d’appui
à l’agriculture par exemple, le développement de tels
crédits sera difficilement possible. Il faut également des
mécanismes visant à gérer les calamités climatiques.
Ces mêmes fonds peuvent servir à cela. Ils sont actuellement
en train d’être mis en place au Mali, au Sénégal,
et au niveau régional dans le cadre de l’Ecowap.
Au Mali, ce fonds a été mis en place et abondé par
l’État mais aux yeux de la plupart des acteurs et en
particulier des organisations paysannes, les fonds n’ont
pas été utilisés de manière satisfaisante. Aujourd’hui
nous sommes en train de discuter avec le nouveau ministre
de l’Agriculture pour repenser le fonctionnement
de ce fonds, pour qu’il puisse devenir un outil solide
et durable d’accompagnement du secteur agricole et
en particulier des petits producteurs. Ce fonds aura
plusieurs guichets : un pour des initiatives innovantes, un pour la gestion des calamités, pourquoi pas un pour la bonification de taux d’intérêts.

GDS : Existe-t-il, en Afrique, des États qui vous semblent
mener une politique efficace en matière d’accès au financement
des agriculteurs ?

CT : Le Maroc et le Sénégal nous paraissent des États
qui avancent, à leur rythme, dans la bonne direction.
Mais de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest
ou Centrale souhaitent suivre leur chemin et l’AFD
sera là, parmi d’autres, pour les appuyer.
AWY & ES : Le gouvernement du Sénégal est en
voie de promulguer la réglementation nécessaire
au bon fonctionnement d’un système de récépissés
d’entrepôt permettant aux petits exploitants agricoles
d’obtenir des crédits auprès d’institutions financières
(lire p. 18-19). Par ailleurs, dans le cadre de la mise en
oeuvre de Plan Sénégal Émergent, le Sénégal intensifie
des mesures visant notamment l’allègement de
la fiscalité sur les intrants et équipements agricoles.
L’expérience du Nigeria semble aussi intéressante. Le
Ghana, le Kenya et l’Ouganda pourraient d’ailleurs
vouloir suivre la même approche.
IC : La dynamique générale est positive. Je pense
qu’on a dépassé le cap du manque d’intérêts et de financement
pour l’agriculture, mais qu’il faut maintenant
établir des cadres intelligents et durables,
élaborés collectivement et prenant en compte les
besoins de chaque partie.

Nigeria : encourager les banques à prêter au secteur agricole
Lancé en 2011, le Nigeria Incentive-Based Risk-Sharing
System for Agricultural Lending (Nirsal) vise
à faciliter l’octroi de crédit au secteur agroindustriel.
Le programme repose sur l’idée qu’une augmentation
du volume de crédit vers l’agriculture ne pourra
être atteint qu’en améliorant les capacités des intermédiaires
financiers et en construisant la confiance
au sein des banques.
Le Nirsal a une dotation initiale de 75 milliards de
Nairas (au 15/11/2016, 75 milliards de nairas équivalent à environ 145 milliards FCFA et 220 millions d’euros.) réparti selon 5 piliers. Le principal dispositif (45 milliards nairas) permet de couvrir jusqu’à 80 % des premières pertes liées à des crédits non remboursés. Les exploitations familiales sont concernées par ce dispositif, individuellement ou en regroupement, pour des besoins d’investissements ne dépassant pas 5 millions de nairas. Ces interventions bénéficient d’une couverture de risque à 75 %. Les taux d’intérêts sont laissés à une libre détermination des banques
mais ils doivent permettre de couvrir les frais des institutions de prêt tout en garantissant la rentabilité de l’activité. De fait, ils se situent entre 7,5 et 10,5 %.
La durée des prêts se situe entre 24 et 28 mois.
Un second mécanisme (4,5 milliards) vise à réduire
les risques en développant des produits d’assurance.
Parallèlement, un mécanisme d’assistance technique
(9 milliards) vise à aider les institutions financières à évaluer le risque réel et à former les producteurs pour une utilisation efficace de leur prêt.
Enfin, un fonds de 1,5 milliard de Naira permet
d’évaluer les banques. Deux critères entrent en
compte : l’efficacité des prêts et l’impact social. Un
fonds de 15 milliards de nairas permet de récompenser
les banques qui ont reçues une évaluation
favorable. Ces fonds doivent leur servir à financer
un projet permettant d’améliorer leur capacité à
prêter à l’agriculture.
Le programme étant jeune, les études d’impact
manquent, mais certains analystes considèrent ses
premiers résultats comme encourageants. Entre
2011 et 2016, le Nirsal a garanti 454 projets pour une
somme totale de 61 milliards de nairas. Depuis 2011,
le Nirsal aurait permis de faire augmenter les prêts
bancaires au secteur agricole à 7,5 % des prêts totaux
accordés par les banques contre 1 % auparavant. Le
succès est plus mitigé pour certains agriculteurs. Les
conditions pour accéder au crédit, en particulier le
taux d’intérêt, ne seraient pas assez favorables. Le
programme leur semble aussi parfois confus.

Ibrahima Coulibaly est
vice-président du Réseau
des organisations
paysannes et de
producteurs de l’Afrique de
l’Ouest (Roppa) et
président de la
Coordination nationale des
organisations paysannes
du Mali (CNOP). Erick Sile est conseiller
en finance agricole au sein
du Nouveau partenariat
pour le développement de
l’Afrique (Nepad). Claude Torre est chef de
projet au sein de la division
« Agriculture,
Développement Rural et
Biodiversité » de l’Agence
français de développement
(AFD). Augustin Wambo
Yamdjeu est responsable
du Programme détaillé de
développement de
l’agriculture africaine
(PDDAA/CAADP) au
Nepad.

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