fr Inter-réseaux Développement rural fr Inter-réseaux Développement rural

Accueil

Avancées et limites des politiques ciblées en Amérique latine

Depuis les années 1990, plusieurs pays d’Amérique latine ont engagé des politiques publiques d’appui à l’agriculture familiale. Si ces politiques favorisent la reconnaissance d’agriculteurs jusque-là marginalisés, elles nécessitent un certain nombre d’approfondissements pour pouvoir bénéficier à l’ensemble de la catégorie.

Avant les années 1980, les politiques agricoles
en Amérique latine n’étaient pas ciblées spécifiquement sur un type d’agriculture. L’État facilitait l’accès aux ressources afin d’accroître la production à travers divers instruments : programmes
d’investissements matériels, soutien à l’acquisition
d’équipements, appui à la commercialisation, formation professionnelle, vulgarisation et conseil agricole.
Ces politiques fondées sur la vision technique et productiviste de la révolution verte ont été réduites ou abandonnées par manque de moyens après les processus d’ajustement structurel des années 1980-1990,
même si elles restent encore dans la plupart des pays
une référence dans les universités, les ministères et
les services de vulgarisation agricole.

Le rôle des mouvements sociaux. Plusieurs facteurs
ont ensuite favorisé l’émergence de politiques ciblées
sur l’agriculture familiale. Les transitions démocratiques des
années 80 ont permis l’émergence de mouvements sociaux
ruraux et le renforcement des syndicats de petits producteurs.
Ceux-ci avaient été en grande partie exclus des programmes
de modernisation agricole et victimes des résultats mitigés
des réformes agraires. Ces mouvements sociaux ont
formé des alliances avec des hauts fonctionnaires et
des universitaires pour revendiquer un accès équitable aux ressources et des politiques d’appuis ciblées
sur l’agriculture familiale.
En s’imposant dans les négociations avec les pouvoirs
publics, les revendications des mouvements sociaux
ont conduit à l’institutionnalisation de l’agriculture
familiale dans les années 1990 et 2000. Le contexte
politique a également favorisé cette dynamique. Dans
plusieurs pays (Argentine, Brésil, Mexique, Nicaragua, Uruguay), des changements à la tête des États ont facilité la prise en compte des revendications des
mouvements sociaux. La croissance de la pauvreté
rurale suite aux politiques d’ajustement structurel
avait quant à elle contribué à rendre de telles politiques nécessaires.
La constitution d’une communauté de pensées entre
syndicats ruraux, chercheurs/universitaires et techniciens a permis de disséminer ces politiques ciblées sur l’agriculture familiale au niveau de l’Amérique
latine. D’autres acteurs ont joué un rôle important
dans cette dynamique : les organisations internationales (FAO, Banque Mondiale, IICA) en finançant des études et programmes spécifiques et en définissant
des catégories cibles de leurs programmes ; les institutions d’intégration régionale (le Marché commun du Sud ou Mercosur, le Système d’intégration centraméricain, la Communauté andine des Nations) ; les mouvements sociaux régionaux ; ou encore les pays eux-mêmes via la promotion et le transfert de leur
politique dans d’autres pays comme le Brésil vers
l’Uruguay, l’Équateur, le Paraguay, le Nicaragua, le
Guatemala et le Salvador.

Une définition normalisée de l’agriculture familiale. Si une politique ciblant spécifiquement
l’agriculture familiale apparaît dès les années 1960
au Chili, de telles politiques se développent surtout
entre 1990 et 2007 à Cuba (1993), au Brésil (1995), en
Argentine (2004), en Uruguay (2006), et plus récemment au Costa Rica (2010), et Nicaragua (2012). Elles
n’existent qu’à l’état de projet
au Mexique et dans les pays
andins. Ces politiques combinent différents instruments : l’octroi de crédits différenciés ou subventionnés
 ; un appui à l’adoption de technologie ; une assistance technique ; des actions de formation ou de promotion des organisations (syndicales, coopératives).
Certains pays (Argentine, Brésil, Chili, Paraguay
et Uruguay) ont adopté une définition normalisée de
la catégorie pour garantir un traitement spécifique
des agriculteurs familiaux. Toutes les définitions
s’accordent sur la gestion familiale de la production
et considèrent (sauf le Paraguay et l’Uruguay) que
l’agriculteur familial doit résider sur l’exploitation.
Le recours au salariat est considéré différemment
(maximum de deux salariés permanents au Brésil et
en Argentine, ou l’équivalent en journées de travail,
pas de limites en Uruguay, au Chili et au Paraguay).
La taille maximale des exploitations varie de 50 ha
(Paraguay) à 750 ha (Chili). Les revenus agricoles
représentent entre 50 % et 70% des revenus totaux.
L’inscription des agriculteurs sur un registre national
leur permet de bénéficier des politiques : garanties
bancaires, instruments associés (semences, assurances
récolte, bourses thématiques), marchés spécifiques,
amélioration de l’habitat.

L’émergence de politiques multisectorielles. Depuis les années 2000 sont aussi apparues des politiques multisectorielles recouvrant également des finalités non agricoles (environnement, sécurité alimentaire,
lutte contre la pauvreté, développement territorial)
mais qui affectent indirectement l’agriculture familiale. Les politiques environnementales prennent la
forme d’instruments de transferts financiers (paiements pour services environnementaux au Costa Rica,
Équateur, Mexique et Pérou) qui peuvent offrir des
revenus annexes aux agriculteurs. Des programmes
de promotion de l’agroécologie sont associés spécifiquement à l’agriculture familiale (Argentine, Brésil,
Bolivie, Cuba).
Les politiques de sécurité alimentaire (souvent associées à la lutte contre la pauvreté), initiées dans les
années 2000 proposent le développement de banques
alimentaires ou de semences, de marchés de producteurs, de restaurants populaires et de programmes
d’achats publics ciblés sur les agriculteurs familiaux
(Brésil, Équateur, Nicaragua). Dans certains cas (Argentine, Brésil, Nicaragua, Pérou), ces actions sont
coordonnées par un ministère du Développement
social ou de l’Économie solidaire.
En Argentine, au Brésil, au Chili, en Uruguay ou
au Costa Rica, les politiques de développement territorial rural visent les territoires marginalisés qui sont ceux où la densité d’agriculteurs familiaux et
de pauvreté est la plus élevée. Mais des ressources
souvent modestes en limitent la portée.

Plus de reconnaissance mais un risque d’éviction.Les politiques publiques ciblées en faveur des agricultures familiales favorisent une reconnaissance
accrue de cette catégorie et son institutionnalisation
croissante par l’assignation d’un budget spécifique.
Elles contribuent à associer une identité positive
aux populations liées à l’agriculture familiale et qui
étaient jusque-là marginalisées (petits producteurs,
sans terre, indigènes...). Leurs effets sur la réduction
de la pauvreté sont prouvés au Brésil, au Chili, en Argentine et en Uruguay même si les inégalités restent fortes. Les politiques de régulation des prix, favorisant
les marchés de producteurs (Argentine, Costa Rica, Cuba) et d’achats publics d’aliments (Brésil, Costa Rica, Équateur) montrent des résultats prometteurs.
Cependant, les dotations en ressources diffèrent
largement selon les pays en fonction du poids politique des organisations de producteurs. En Argentine, au Nicaragua et Costa Rica, les organisations
d’agriculteurs n’ont pas suffisamment de poids pour
peser sur les politiques et budgets publics. Malgré
l’accroissement des financements dédiés aux agriculteurs familiaux, ceux-restent très inférieurs à
ceux dont bénéficie l’agriculture d’entreprise. Enfin,
l’accès au financement et aux différents instruments
n’est pas résolu pour l’ensemble de la catégorie : il
est facilité pour les agriculteurs familiaux les mieux
intégrés au marché, les plus fragiles bénéficiant surtout des politiques sociales. Il existe un risque que
les politiques sociales prennent le pas sur la dimension productive et qu’un traitement de plus en plus
social des agricultures familiales conduise à terme à
leur éviction économique, notamment pour les plus
fragiles d’entre elles.

Des « policy mix » en Amérique latine et en Afrique.
Ces éléments sont sans doute à mettre en parallèle
avec la situation des agricultures familiales africaines
qui souffrent également de difficultés d’organisation
et de reconnaissance politique. Par ailleurs les besoins
monétaires croissants des familles rurales pèsent également en faveur de l’adoption de cultures commerciales en concurrence avec la production vivrière et
du recours au salariat et à la pluriactivité. Face à ces
défis, en Amérique Latine comme en Afrique, des solutions « sur mesure » seraient à trouver à partir de la construction de « policy mix » incluant des mesures
transversales multisectorielles et des mesures ciblées
d’appui à des activités productives. Cette combinaison de diverses modalités de politiques exige cependant, en plus du poids des organisations paysannes,
une coordination intersectorielle rigoureuse à tous
les niveaux.

Éric Sabourin (sabourin@cirad.fr) est sociologue au Cirad et
anime le réseau Politiques
publiques et
développement rural en
Amérique latine.
Marie Gisclard (marie.gisclard59@gmail.com) est
géographe et a réalisé un
post-doctorat avec l’Inra
en Argentine.
Jacques Marzin est
agroéconomiste au Cirad et
a travaillé au Brésil, à Cuba
et dans les Caraïbes.
Jean François Le Coq est
agroéconomiste au Cirad et
travaille au Costa Rica et
en Amérique centrale.
Gilles Massardier est
politologue au Cirad et
travaille sur le Brésil et le
Mexique.
Sandrine Fréguin-Gresh
est agroéconomiste au
Cirad et travaille au
Nicaragua et en Haïti.
Mario Samper est
historien à l’IICA et anime
la plateforme
centroaméricaine d’appui
au développement
territorial Ecadert.
Octavio Sotomayor est
agronome et directeur
national de l’INDAP du
ministère de l’Agriculture
du Chili.

Cet article repose sur des
études qui ont été
regroupées dans un
ouvrage collectif (Sabourin
et al., 2014), dont une
synthèse a été publiée dans
la revue Tiers-Monde.

  • Réagir :
  • Partagez :




Réagir à cet article

Restez informé(e) !

Vous pouvez vous abonner à nos publications et bulletins pour les recevoir directement dans votre boîte mail. Vous pouvez également créer des bulletins personnalisés pour recevoir les dernières informations publiées sur les thématiques de votre choix.

Je m’inscris

  •  

    Site réalisé avec le soutien de l’Organisation internationale de la Francophonie et de l’Agence française de Développement

  • AFD OIF
  • COMMENT PARTICIPER ?

    De nombreuses possibilités existent pour participer à la vie du réseau. Vous pouvez vous abonner à nos publications et créer des bulletins personnalisés.

    Abonnez-vous à nos publications

  • Vous pouvez aussi vous abonner à nos flux RSS et nous suivre sur les réseaux sociaux

  • Envoyez-nous vos contributions et vos suggestions en nous contactant !

  • CONTACTEZ-NOUS