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L’aide internationale face aux enjeux de la sécurité alimentaire au Sahel

Les récentes crises alimentaires au Sahel ont conduit les
partenaires au développement à revoir leurs modes d’action
pour intégrer les « nouveaux » enjeux de la sécurité alimentaire.
Cette évolution n’est pas sans poser plusieurs défis,
dont témoignent dans ces entretiens Jean-Luc François (AFD),
Éric Hazard (Oxfam) et Alain Sy Traoré (Cedeao).

GDS : Les récentes crises alimentaires au Sahel ontelles
conduit les partenaires au développement de
la région à revoir leurs approches pour lutter contre
l’insécurité alimentaire et nutritionnelle ?

Jean-Luc François : Oui, les dernières crises nous
ont fait réfléchir à ce que nous faisons. Le Cadre d’intervention
sectoriel « Sécurité alimentaire » de l’AFD
témoigne de cette évolution. Jusque récemment, on
pensait qu’augmenter la production et la productivité
allait nous permettre de réduire la pauvreté. Cette
vision n’est pas fausse, mais on y a ajouté l’idée que,
dans une trajectoire de développement de cette nature,
certaines populations se retrouvent marginalisées.
L’enjeu est d’intégrer ces populations, en prenant en
compte des questions plus « sociales » : filets sociaux,
nutrition, aide ciblée aux personnes vulnérables…

GDS : N’est-ce pas difficile pour les partenaires au
développement de prendre en compte ces enjeux qui
relèvent traditionnellement davantage de l’action
humanitaire ?

JLF  : Oui, il s’agit d’un exercice difficile. Nous devons
apprendre à concevoir des opérations articulant bien
le court terme et le long terme, l’urgence et le structurel,
le social et l’économique, pour une population
donnée et un territoire donné. Mais nous avons aussi
un problème au niveau des
outils : faire du filet social,
quand vous fonctionnez sur
des subventions, ne pose pas
trop de difficultés, au-delà
des enjeux de ciblage, d’efficacité,
etc. Or le problème
d’une maison comme l’AFD,
c’est que l’on fonctionne
principalement sur des prêts
et très peu sur des subventions
 ; on n’a donc moins d’avantages comparatifs
en la matière.

Éric Hazard : Il est encore un peu tôt pour dire
si les partenaires au développement parviennent à
bien intégrer ces enjeux. Mais ce qui est certain, c’est
qu’un certain nombre de thèmes chers aux partenaires
au développement, comme les filets sociaux ou la
nutrition, ne sont pas encore intégrés par de nombreux
États ou la Cedeao, qui accordent davantage
d’importance aux enjeux de production et de productivité.
C’est bien là que réside toute la difficulté :
je pense que les partenaires au développement ont
une forte volonté d’intégrer ces enjeux mais la vraie
question porte en fait sur leur capacité à convaincre
les États et la région de l’importance de ces enjeux,
à accompagner et soutenir des processus, et non à se
substituer à eux, afin de porter sur le long terme des
politiques autonomes, indépendantes et durables.

GDS : Comment l’AFD sensibilise-t-elle les États avec
lesquels elle travaille à l’importance de ces enjeux
plus « sociaux » ?

JLF  : Par le dialogue. Lorsque nous construisons un
projet avec nos partenaires que sont les États, nous y
intégrons ces questions de vulnérabilité et de sécurité
alimentaire et nous essayons de voir qui pourrait
intervenir sur ces enjeux et comment. Soit nous pouvons
nous-mêmes intégrer au projet une composante
« aide aux plus vulnérables » et nous le faisons. Soit
nous ne le pouvons pas et nous devons alors nous
assurer, par le dialogue avec les autres bailleurs de
fonds, que ceux qui ont la ressource pour ces populations
vulnérables (Echo, USAID…) s’en occuperont.

GDS : Cette nouvelle forme de coopération entre les
États de la région et leurs partenaires, qui repose davantage
sur une approche d’accompagnement et de
sensibilisation, n’est-elle pas difficile à mettre en œuvre
pour les partenaires au développement ?

EH  : Si car elle nécessite pour les partenaires d’intégrer
dans leurs réflexions, leur travail et leurs objectifs la
question de la coordination
comme un objectif à part
entière, et non plus comme
quelque chose de marginal.
C’est un élément nouveau.
On ne travaille plus seulement
pour son agence,
mais en partenariat avec
d’autres agences. Par ailleurs,
la coordination est
consommatrice de temps et
d’énergie. Elle est difficile à mesurer en termes d’indicateurs
de performance et pas forcément intégrée
dans les objectifs et mécanismes actuels d’évaluations
de performance. Cela nécessite donc des réformes
internes pour un certain nombre de partenaires.

GDS : Ces dernières années, une série d’initiatives ont
été lancées dans la région, visant toutes à éradiquer la
faim et la malnutrition : Agir, « Faim zéro », Nouvelle
Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition,
etc. Cette multiplication d’initiatives ne nuit-elle pas
à la cohérence et l’efficacité de l’action ?

JLF  : Il est vrai que l’on assiste depuis quelques temps
à une multiplication d’initiatives aux objectifs similaires,
chacune portée par une institution différente, qu’elle soit multilatérale, bilatérale ou sous-régionale.
Si ces initiatives disent toutes plus ou moins la même
chose, Agir et la Nouvelle Alliance sont porteuses tout
de même de deux idées intéressantes. Agir apporte
une vision assez claire des composantes que devraient
avoir une bonne politique de sécurité alimentaire
régionale et sa déclinaison nationale. La Nouvelle
Alliance apporte quant à elle, une nouvelle façon de
considérer l’action publique, en relativisant le rôle
des bailleurs de fonds, ce qui est sain.

Alain Sy Traoré : La cohérence des initiatives est
en effet un enjeu compliqué car chaque partenaire a
son agenda propre — genre, nutrition, développement
durable, etc. — et finance des projets en fonction de
cet agenda. Ce n’est pas une mauvaise chose et il y
a, dans le fond, de la place pour tous les projets, quel
que soit leur nom : Nouvelle Alliance, Agir, initiative
« faim zéro », etc. Ce qui importe réellement, c’est
que ces initiatives arrivent en complémentarité et
en appui aux priorités et orientations définies par la
région et les États.

GDS : Est-ce le cas ?

EH  : Ce que l’on observe aujourd’hui, c’est que la majorité
des interventions des partenaires techniques
et financiers reste encore le fait de projets, peu coordonnés
et peu alignés sur les procédures, les calendriers
et les systèmes nationaux. Au Sénégal, il y a
152 projets en cours dans la mise en œuvre du Pnia,
au Niger, pas moins de 90. On ne peut pas avoir une
politique cohérente avec autant de projets, ce n’est
pas gérable, surtout quand on connaît les rares ressources
dont disposent les ministères aujourd’hui. De
nombreux efforts ont été entrepris, notamment par
l’Espagne, en termes de coordination des bailleurs,
au niveau régional, mais il reste encore beaucoup de
progrès à accomplir.

GDS : Huit ans après la Déclaration de Paris, les enjeux
de cohérence et d’alignement de l’aide restent
donc d’actualité ?

EH  : Plus que jamais, surtout en Afrique de l’Ouest
où l’aide publique au développement est une composante
cruciale du financement du secteur rural. On
reste dans le marché du développement
traditionnel :
une opportunité financière
se présente aux États, qui la
saisissent pour l’intégrer
dans leur Pnia et se rapprocher
ou dépasser les 10 % de
Maputo. Dans de nombreux pays sahéliens, de 70 %
à 80 % du budget national alloué à l’agriculture provient
de fonds des bailleurs. Mais ces financements
ne coïncident pas forcément avec les priorités identifiées
par les États. Or ces initiatives conservent une
particularité : toutes affirment vouloir s’aligner sur
les politiques locales ! Cette multiplication d’initiative
souligne, autant la difficulté des partenaires à
se coordonner, que la faible visibilité des initiatives
ouest-africaines et la difficulté pour les dirigeants de
la région à développer un partenariat international
autour de leurs priorités.

GDS : Ces défis de cohérence et d’alignement de l’aide
renvoient ainsi fondamentalement à la question de
la gouvernance de la sécurité alimentaire en Afrique
de l’Ouest. Celle-ci relève-t-elle davantage de la responsabilité
des partenaires au développement, ou des
États et de la région ?

EH  : Une partie des réponses se trouve chez les partenaires
au développement et dans leurs difficultés à
réformer ou à modifier leurs approches et leur mode
de travail. Mais l’autre se trouve évidemment dans les
capacités des États et de la Cedeao à maintenir leur
cap et à investir leurs rares ressources propres dans
ce qu’ils considèrent être leurs priorités. Si on compare
la situation de l’Afrique de l’Ouest avec celle du
Brésil, toute proportion gardée bien sûr, étant donné
que les ressources du Brésil ne sont pas les mêmes que
celles des pays ouest-africains, on voit bien que pour
mettre en œuvre la politique Faim zéro au Brésil, le
tempo a été donné par les ressources propres qui ont
été investies par l’État lui-même.

AST  : Cette problématique de la gouvernance est
en effet capitale. Et c’est à nous de développer les capacités
d’assurer la gouvernance et la coordination
de toutes les initiatives. Seuls les États et la région
peuvent définir leurs propres priorités et s’assurer
que celles-ci sont financées à la hauteur des besoins
identifiés. Personne ne peut faire ce travail à notre
place. Si tous les États faisaient des efforts importants
sur ces 2 points — améliorer le pilotage de la
politique nationale de sécurité alimentaire et assurer
la cohérence des initiatives mises en œuvre par
tous les acteurs présents sur ces questions — on verrait
alors des progrès importants en termes de lutte
contre l’insécurité alimentaire et de développement
de l’agriculture.

GDS : Des progrès n’ont-ils pas déjà été accomplis
dans ce domaine ?

AST  : À l’échelle de la Cedeao, nous menons un travail
important d’amélioration de la gouvernance. Avec nos
partenaires, nous avons ainsi établi une cartographie
permettant de déterminer
qui faisait quoi dans la région.
Et ce travail nous a
d’ailleurs permis de nous
rendre compte que certains
secteurs étaient « oubliés »
des financements, comme
l’élevage et la pêche par exemple. On a également
mené un travail important d’amélioration de la gouvernance,
avec la création de l’Agence régionale pour
l’agriculture et l’alimentation (Araa), du Fonds de
développement agricole de la Cedeao (Ecowadf) et
du Comité consultatif pour l’agriculture et l’alimentation.
L’Araa va se consacrer à la mise en oeuvre du
Pria, le Fonds va permettre de mieux mobiliser les
ressources au niveau régional et le Comité consultatif
d’institutionnaliser le partenariat multi-acteurs. Ces 3 institutions nous permettent d’améliorer la mise
en œuvre cohérente et coordonnée de l’Ecowap à
l’échelle régionale. On a la capacité de faire ce travail
au niveau régional mais les États doivent le faire au
niveau national. Certes, ce n’est pas un travail facile,
et les États le soulignent régulièrement, mais la Cedeao
ne peut pas se substituer aux États sur ce point,
et il faut aussi compter souvent sur la bonne volonté
des partenaires financiers.

EH  : Il y a bien eu un effort, ces dernières années,
au niveau régional mais il reste inabouti. Lorsque
l’Ecowap a été lancée il y a quelques années, la région
disait : « avec ou sans partenaires au développement,
nous allons mettre en œuvre cette politique,
sur nos ressources propres ». Mais si on fait le bilan
de la dernière réunion ministérielle,
qui s’est tenue
à Lomé en septembre 2013,
on voit que le programme
« Faim zéro » va être lancé
sur des fonds de l’agence
de coopération allemande
(la GIZ), les réserves alimentaires
seront financées
par l’Union européenne, le
programme « nutrition »
par l’AFD, etc. Finalement, les institutions nationales
ou régionales, sur lesquelles s’appuient toutes
ces initiatives, subissent encore ce « marché du développement
 » : elles continuent de recevoir l’appui
de différents partenaires, sans forcément que ces
partenaires ne facilitent la démarche de rationalisation
et de clarification de leurs mandats et de leurs
prérogatives, ou améliorent la gouvernance sur les
questions de sécurité alimentaire et d’agriculture.

GDS : Et au niveau national ?

AST  : Certains pays réalisent des progrès importants,
comme le Sénégal, le Togo, le Burkina Faso ou le Niger,
le Ghana, la Côte d’Ivoire plus récemment. La
dynamique commence à prendre mais j’aimerais
insister sur un point : je pense qu’il est important
que ce processus de coordination des initiatives se
fasse au niveau institutionnel, comme c’est le cas au
Burkina, au Togo, au Niger ou au Sénégal qui ont
adopté des décrets pour institutionnaliser des coordinations
interministérielles, des structures fortes et
pérennes avec une responsabilisation plus accrue des
hauts fonctionnaires de l’État, plutôt qu’il soit le fait
d’un leader éclairé. Car si dans le cadre d’élections
ce leader venait à laisser sa place à quelqu’un d’autre,
comment être sûr que tous les efforts entrepris ne
vont pas s’effondrer ? J’ai parlé du niveau régional
et du niveau national mais in fine l’agriculture et la
sécurité alimentaire sont des enjeux locaux. La décentralisation
du système est donc capitale et toutes
ces dynamiques, en termes de cohérence des actions
et de coordination des acteurs, doivent se retrouver
au niveau des communes, des provinces etc.

EH  : La gouvernance est en effet un élément fondamental
à toutes les échelles. Quand on évoque ces
« nouveaux » enjeux, on en parle souvent sous l’angle
thématique, mais on a du mal à réfléchir à leurs implications
du point de vue de la gouvernance. Si l’on
reprend l’exemple du programme « Faim zéro » au
Brésil, on voit bien que les institutions publiques ont
dû réaliser de nombreux ajustements, qui n’étaient
pas de petites réformes administratives et financières.
Faim zéro implique plus de 8 ministères, dont l’action
est coordonnée par le ministère du Développement
social, et non l’Agriculture, comme on pourrait le
penser lorsque l’on parle de faim ou d’alimentation.
Il y a eu des réformes en
profondeur, qui ont impliqué
les différents départements
gouvernementaux
pour qu’ils modifient leur
mode de fonctionnement,
en donnant un rôle plus
prépondérant à la société
civile, et en développant une
approche multisectorielle.
Le rôle de la société civile a
notamment était inscrit dans la Constitution brésilienne.
Ce n’est pas rien ! Si ces enjeux « nouveaux »
ne sont pas appréhendés selon leurs implications en
termes de gouvernance et de processus, il est peu
probable que l’on parvienne à des avancées significatives
dans la lutte contre l’insécurité alimentaire
et nutritionnelle.

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