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Construire une vision partagée des enjeux ruraux ouest-africains

Dans la conclusion de ce Grain de sel consacré à l’évolution
du débat et des politiques concernant la sécurité
alimentaire au Sahel, Roger Blein relève les avancées qui ont
eu lieu ces dernières années. Il montre aussi que beaucoup
reste à faire pour bâtir des stratégies de sécurité alimentaire
durables et émancipées de l’aide extérieure.

Ce numéro reflète l’évolution du débat et des
politiques consacrés à la sécurité alimentaire
au Sahel et en Afrique de l’Ouest. Il illustre les
avancées considérables depuis la crise alimentaire du
Niger en 2005. Renforcer la résilience est désormais
le crédo autour duquel se réorganisent les approches
et les stratégies de la plupart des acteurs. Ce numéro
est traversé par leurs espoirs, leurs craintes et leurs
interrogations.

Pendant plusieurs années, trois questions ont implicitement
divisé la communauté des acteurs de la
sécurité alimentaire : l’opposition urgence/développement,
la malnutrition et l’importance de la production
dans les crises alimentaires.

Un cadre d’analyse des crises, chahuté par les « humanitaires
 »

En premier lieu, la succession des crises
a cristallisé le débat sur l’importance à accorder aux
interventions d’urgence et aux réponses structurelles.
Débat en partie vain, mais cristallisé d’un côté par le
faible investissement des États et des agences d’aide
dans les programmes de développement ciblés sur
l’agriculture et la sécurité alimentaire, et de l’autre,
par la capacité du monde humanitaire à mobiliser des
ressources internationales via l’impact médiatique
des crises. Les acteurs de l’urgence vont questionner
de façon croissante les acteurs « du développement »
sur l’impact et l’efficacité de leurs approches. Pour
autant, la fréquence et l’ampleur croissante des crises
sahéliennes et la combinaison des causes structurelles
et conjoncturelles questionnent la « soutenabilité » des
réponses d’urgence. Cette inquiétude est renforcée
par les perspectives démographiques et la fragilisation
des systèmes de vie des populations vulnérables
qui obligent à agir sur les causes.

En second lieu, 2005 marque l’émergence de la
question nutritionnelle. Elle déstabilise tous les acteurs
qui avaient négligé cette dimension majeure. Portée
là aussi par les humanitaires, cette préoccupation va
rapidement dominer l’agenda. Au point que la réhabilitation
nutritionnelle ciblée sur les enfants en bas
âge va très vite constituer la colonne vertébrale des
réponses aux crises. La prise en charge des enfants,
de plus en plus systématique, a permis de sauver des
dizaines de milliers de vies. Mais elle est vite apparue
insuffisante pour faire reculer la malnutrition chronique,
multifactorielle. Or, cette dernière affecte les
capacités de développement des pays à long terme et
constitue un puissant facteur de reproduction de la
pauvreté entre générations.

Enfin, débat lancinant, la place de la dimension
« disponibilités agricoles » dans la sécurité alimentaire.
Historiquement, c’est principalement aux
ministères de l’Agriculture qu’échoient les prérogatives
en matière de sécurité alimentaire. La grille
d’analyse des crises, qui privilégiait le suivi des campagnes
agricoles et une alerte orientée vers les chocs
de production, est de plus en plus remise en cause.
Ceci, au profit d’une analyse plus équilibrée des différentes
dimensions de l’insécurité alimentaire, et
notamment l’accès économique à l’alimentation, le
fonctionnement des marchés, etc. De même, la vulnérabilité
des pasteurs et agropasteurs est désormais
mieux appréhendée. Ici encore, les progrès du cadre
d’analyse des crises ont été principalement inspirés
par les acteurs humanitaires.

Renforcer la résilience : nouvelle mode ou réel
progrès ? Les défis de la gouvernance et du rôle
de l’aide.

L’émergence du concept de résilience dans
le débat a toutefois bousculé le jeu d’acteurs, en tentant
de concilier leurs approches. Dans le Sahel, le
débat sur le renforcement de la résilience se cristallise
autour de l’alliance Agir, impulsée par l’Union européenne.
La volonté de dépasser les cloisonnements
entre les interventions d’urgence et les appuis aux
politiques de développement est louable. Mais Agir
n’en présente pas moins une limite sérieuse. Avant
son lancement, aucun bilan sérieux n’a été fait des
processus préexistants (Cadre stratégique de sécurité
alimentaire des pays sahéliens, Ecowap/CAADP),
de leurs acquis et de leurs limites, pourtant riches
d’enseignements !

De quoi alimenter le sentiment que le système de
l’aide a son propre agenda. Les leaders africains attendent
une mobilisation accrue des bailleurs, alors que
ces derniers parlent de« gouvernance, coordination,
cohérence », etc., sans pour autant négliger quelques
annonces financières bien utiles pour encourager
l’adhésion de leurs partenaires ! La voie est dès lors
ouverte pour que tous les acteurs intègrent la notion
de résilience, sans forcément réviser leurs approches.
On perçoit clairement dans les prises de position des
uns et des autres que derrière une définition commune,
chacun met des choses bien différentes. Ainsi
se succèdent les processus de formulation stratégique
qui accaparent ressources humaines, institutionnelles
et financières au détriment de l’action concrète. Et à
défaut de temps ou de volonté, des questions fondamentales
restent au bord du chemin.

Politiques agricoles et résilience des populations
vulnérables : de nombreuses questions en suspens.

En premier lieu, quel est le potentiel des politiques agricoles — nationales comme régionales — pour
répondre efficacement aux attentes des ménages
ruraux les plus vulnérables ? Ces ménages ruraux
disposent d’un système d’activité aussi fragile que
diversifié, mais au sein duquel la production agricole
ou animale est devenue mineure. Les instruments
habituels des politiques agricoles permettent-ils
d’atteindre ces ménages ?

En deuxième lieu, le Pnia et son dispositif institutionnel
constituent-ils une base d’appui suffisamment
solide pour y arrimer des politiques de protection
sociale, des politiques centrées sur l’accès aux services
sociaux de base, et sur les dimensions multiples
et complexes de la nutrition ? Rien n’est moins
sûr tant la coordination intersectorielle requiert un
leadership fort, rarement reconnu aux ministères
de l’Agriculture.

La troisième question porte sur les moyens d’articuler
des programmes sectoriels et « descendants »
(définis par les différents ministères) avec des démarches
de développement local, s’appuyant sur
une responsabilisation accrue des collectivités et des
acteurs locaux. Cette question appelle la suivante :
comment les différents acteurs conçoivent-ils le développement
des capacités institutionnelles nécessaires
pour porter ces enjeux complexes de gouvernance
multisectorielle ?

Enfin, une dernière interrogation émane de ce
numéro. Certes, le renforcement de la résilience est
au centre de nombreuses initiatives, qu’il s’agisse
de la gestion durable des terres, du stockage et de la
valorisation des produits ou des filets sociaux. Mais
il ressort aussi d’une lecture transversale du numéro,
la difficulté de changer d’échelle et de s’émanciper
de l’aide extérieure pour trouver des fondements
institutionnels et économiques durables. La plupart
des démarches sont aujourd’hui principalement
impulsées par les agences d’aide. Leur internalisation
et leur durabilité sont questionnées. Comment
les États se préparent-ils à prendre le relai et
à déployer des politiques fiscales re-distributives ?
Quelle architecture institutionnelle est-il nécessaire
de bâtir pour assurer internalisation, pérennité et
soutenabilité ?

Ces questions sont d’autant plus cruciales que les
actions de renforcement de la résilience, pour avoir
des effets réels et durables, doivent opérer sur l’échelle
d’une génération au minimum, soit bien plus longtemps
que la durée de vie des programmes d’aide et
les modes passagères.

Construire une vision partagée pour bâtir des
stratégies durables

Certes, les défis sont nombreux,
mais il existe des leviers et des opportunités
de changement, que l’on perçoit dans ce numéro. La
question démographique est abordée avec moins de
certitudes qu’à l’accoutumée, ré-ouvrant le champ
de la réflexion sur des politiques visant à réduire la
forte natalité.

Plus frappant encore, les responsables d’organisations
paysannes (OP) affrontent le débat sur le devenir
des exploitations familiales dans des termes relativement
nouveaux. Les OP s’interrogent sur la viabilité
des exploitations les plus fragiles et envisagent
qu’elles puissent quitter le secteur. Or, ce sont précisément
ces exploitations que les politiques agricoles
ont le plus grand mal à atteindre et à appuyer. Ces
responsables d’OP suggèrent implicitement que les
stratégies doivent être plus différenciées.

Cette réflexion sur la différenciation des stratégies
rejoint celle touchant à l’emploi ou aux filets sociaux.
Pour une partie de la population, les transferts sociaux
n’auront en effet qu’une finalité sociale, centrée
sur la couverture des besoins essentiels. Mais pour
d’autres, ils devront accompagner des mutations des
ménages vers des systèmes de vie ruraux, relativement
détachés de l’agriculture,
et orientés
vers les sources de
revenus qui se développent
à la faveur
de l’émergence des
petites villes secondaires,
de la structuration
des filières agroalimentaires pour répondre
aux besoins de ces nouvelles populations urbaines
et « rurbaines ».

C’est donc une vision partagée des transformations
socio-économiques des espaces ruraux qu’il
faut réussir à construire pour bâtir des stratégies sur
le long terme ! Construire cette vision est avant tout
de la responsabilité des Africains. Mais interdépendances
obligent, c’est aussi de la responsabilité de la
Communauté internationale. Simplement ces deux
responsabilités ne sont pas les mêmes. La Déclaration
de Paris sur l’efficacité de l’aide a déjà tout dit sur ce
terrain… !

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