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Réorienter les investisseurs sur l’amont ou l’aval des filières. Le regard d’Olivier de Schutter

Le Rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation
s’inquiète de la tendance à limiter le champ des
investissements dans l’agriculture aux seuls investissements
fonciers. Les investisseurs privés devraient davantage s’insérer
dans les filières (amont, aval) sans menacer l’unique
capital des populations pauvres, la terre.

Grain de Sel : Que pensez-vous de l’expression d’« accaparement des terres » ?
Comment la définiriez-vous ?

Olivier de Schutter : Avec cette question
de la définition, on touche déjà le
coeur du débat qui se noue. L’accaparement,
c’est d’abord bien sûr le fait
de prendre leurs terres à celles et ceux
qui la cultivent, souvent sous le prétexte
qu’ils ne disposent pas d’un titre
de propriété foncier, ou bien parfois
parce qu’un « intérêt public » est mis en
avant pour fonder l’expropriation. Mais
l’accaparement, cela peut être aussi le
résultat d’un endettement devenu insoutenable,
lorsque
la terre — souvent
l’unique capital
des ruraux pauvres
— a été mise
en gage pour y investir
ou pour payer
certaines dépenses
nécessaires de santé
ou d’éducation. Enfin,
l’accaparement,
cela peut être le résultat
d’un échange
marchand, « donnant-donnant », lorsque
le petit cultivateur cède sa terre
contre une somme d’argent, au prix
« du marché », parce qu’il n’a pas les
moyens de la cultiver dans de bonnes
conditions. Que l’échange soit volontaire
dans ce dernier cas ne signifie pas
qu’il soit juste, car il y a des ventes de
terres qui sont la rançon du désespoir
— des « distress sales », disent les anglophones
[« ventes de détresse » en
français (NDLR)] —, parce qu’on n’a
pas donné aux petits cultivateurs le
soutien — les services, l’accès au crédit
à des taux acceptables, la formation,
l’accès aux infrastructures — qui leur
aurait permis de vivre de leur travail.
Il y a donc un accaparement « violent »,
qui est l’expropriation par l’autorité ou
par les grands propriétaires qui forcent
l’occupant à déguerpir, et il y a
un accaparement « doux », qui est le
résultat des mécanismes du marché.
Je ne confonds pas les deux, mais j’insiste
sur le fait qu’il n’est pas possible
de dissocier la protection des usagers
de la terre, de la question plus large de
la réforme agraire, entendue non pas
comme simple programme de redistribution
pour un accès équitable à
la terre, mais comme un programme
de soutien à celles et ceux qui la travaillent.

GDS  : Les États africains peuvent-ils
se passer des investissements étrangers
pour développer l’agriculture ?

OdS : Je ne le crois pas. Ils n’ont pas
les moyens budgétaires suffisants. Il
faut rattraper 30 ans
de sous-investissement
dans l’agriculture,
pendant
lesquels les seules
exploitations agricoles
à avoir été
soutenues ont été
les plus grosses,
pouvant exporter et
donc rapporter des
devises étrangères.
Mais il ne faut pas
confondre « investissements étrangers
dans l’agriculture » et investissements
fonciers : les investissements peuvent
servir à développer des systèmes d’irrigation,
des infrastructures de stockage
ou de communication, à fournir
du conseil technique, bref à augmenter
la productivité en intervenant en
amont et en aval de la production,
sans que ceci n’entraîne une modification
des droits fonciers. C’est vers
ces investissements « intelligents »
dans l’agriculture, qui renforcent la
capacité des paysans à produire, qu’il
faut orienter les investisseurs. C’est
d’ailleurs pourquoi j’ai consacré un
rapport présenté à l’Assemblée générale
des Nations unies à l’agriculture
contractuelle, pour montrer certes les
limites de ce modèle et les garanties
qu’il doit inclure, mais aussi ses potentialités
¹.

GDS  : Connaissez-vous des cas d’investissements
responsables en Afrique ?

OdS  : Oui. Je songe à des investissements
qui n’entraînent pas de changements
sur les droits fonciers, mais
qui renforcent la capacité de produire
des paysans, qui passent par des organisations
de producteurs ou des coopératives,
qui respectent un équilibre
entre cultures alimentaires et cultures
de rente, et renforcent donc la sécurité
alimentaire à la fois par une augmentation
des revenus disponibles pour les
ménages ruraux et par une augmentation
de la production vivrière et de
la disponibilité locale de nourriture.
Le cas de Mali Biocarburants vient à
l’esprit : une coopérative de paysans
fournit à l’entreprise un certain volume
de jatropha, qu’ils cultivent de
manière intégrée avec le maïs (les
rendements de maïs sont augmentés
grâce à l’apport d’engrais qui servent
à cultiver le jatropha) ; l’entreprise a
installé à proximité une petite usine
de transformation du jatropha en
biodiesel destinée à approvisionner
en énergie les communautés locales.
Les coopératives paysannes concernées
sont actionnaires de l’entreprise : elles
en sont donc copropriétaires.

GDS  : Les agriculteurs familiaux et
les grandes exploitations industrielles
peuvent-ils cohabiter harmonieusement
 ? Sont-ils complémentaires ? À
quelles conditions ?

OdS  : Cette cohabitation est difficile
mais possible à mes yeux, à condition
que l’État joue pleinement son rôle de
gardien de l’intérêt général et assure,
par des politiques appropriées, que
les petites exploitations ne soient pas
complètement marginalisées par l’extension
des grandes plantations. Voilà
en effet deux modèles de production
qui peuvent être en concurrence l’un
avec l’autre, soit directement s’ils visent
les mêmes marchés, soit indirec-tement car ils visent à s’assurer l’accès
aux mêmes ressources — l’eau et la terre
— et car ils cherchent l’un et l’autre à
attirer l’investissement et à avoir accès
à l’influence politique. Or, le combat
est inégal. Les grandes exploitations
fonctionnant sur un mode « industriel »
— avec une forte mécanisation et une
économie de main-d’oeuvre, une irrigation
à grande échelle, et généralement
un modèle de production en
monoculture — sont plus compétitives,
au sens où elles peuvent écouler
à des prix plus bas leurs productions
sur le marché (notamment grâce aux
économies d’échelle qu’elles peuvent
faire au niveau de la commercialisation
et parce que cette forme de production
est moins intensive en main d’oeuvre).
Tandis que les petites exploitations familiales
sont hautement productives à
l’hectare, et favorisent le développement
rural (y compris l’industrie de
transformation des récoltes puisque
ces petites exploitations
produisent
plus pour les marchés
locaux) ; elles
sont aussi mieux
équipées pour travailler
selon des
méthodes agroécologiques,
qui
respectent davantage
les écosystèmes.
En somme,
les grandes exploitations
industrielles produisent des
coûts sociaux et environnementaux
qui ne sont pas intégrés dans le prix
des récoltes qu’elles écoulent sur les
marchés, tandis qu’à l’inverse, les
services que rendent à la collectivité
les plus petites exploitations familiales
ne sont pas récompensés. Il faut
que ces externalités négatives des
unes leur soient imputées, et que les
externalités positives des autres soient
prises en compte, en soutenant la petite
agriculture familiale. Cela exige
une politique volontariste : laissé à
lui-même, le « marché » laissera subsister
ces distorsions, et l’agriculture
familiale sera condamnée.

GDS  : Peut-on réellement réguler les
investissements avec des initiatives
internationales non contraignantes
pour les acteurs (« directives volontaires
 », « investissements responsables
 », etc.) ?

OdS  : Les instruments volontaires ne
marchent que si de puissants incitants
économiques les accompagnent, pour
en favoriser le respect. Je ne crois pas
que ce soit le cas pour l’instant. C’est
pourquoi il faut reconnaître les risques
d’atteintes aux droits de l’homme
qu’entraînent des investissements
fonciers à large échelle, et renforcer
les acteurs — y compris les juridictions
— qui peuvent contraindre au
respect des droits de l’homme aussi
bien l’investisseur que les gouvernements
qui sont souvent complices de
ces atteintes. Les droits de l’homme
n’ont rien de volontaires : ce sont des
obligations juridiques, dont le non-respect
s’accompagne de sanctions. Mais,
au-delà de la naïveté qui caractérise les
initiatives qui misent sur les démarches
volontaires, et de la marginalisation
des droits de l’homme que ces
initiatives entraînent — qu’elles l’admettent
ou qu’elles l’ignorent —, un
autre problème me
frappe : ces initiatives
séparent l’investissement
foncier de
la politique de développement
agricole
et rural dans
son ensemble. Ceci
est dangereux, car
l’investissement
foncier est présenté
comme la seule
alternative au statu
quo. Or c’est faux : il y a beaucoup de
manières d’améliorer les choses pour
les petits producteurs, en les organisant
mieux, en les aidant à se former,
en leur fournissant les services qu’ils
demandent, en développant des marchés
locaux et régionaux auxquels ils
pourront avoir accès. Méfions-nous
de cette mise en scène, où l’on oppose
investissements à grande échelle dans
le foncier et immobilisme, comme ci
cela épuisait la gamme des solutions
disponibles.

GDS  : Comment limiter la surenchère
entre les pays pour attirer les investissements
étrangers et d’une façon plus
générale améliorer la gouvernance foncière
en Afrique de l’Ouest ?

OdS  : La concertation régionale est
clé. Le niveau de la Cedeao ou celui de
l’UEMOA sont adéquats : c’est à cette
échelle qu’il faut aller vers la définition
de cadres communs. C’est la meilleure
façon pour les gouvernements de renforcer
leur pouvoir de négociation par
rapport aux investisseurs étrangers,
dont l’intérêt est évidemment de mettre
en concurrence les États afin d’obtenir
les conditions les plus favorables — le
droit, par exemple, de ne pas payer
beaucoup d’impôts ou de ne pas en
payer du tout, de pouvoir puiser sans
limites dans les nappes aquifères, ou
de se voir attribuer les terres les plus
fertiles et situées près des voies de communication.
L’adoption par le Comité
de la sécurité alimentaire des Directives
volontaires sur la gouvernance
responsable de la terre, de la pêche
et des forêts, qui est espérée dans les
semaines qui viennent — j’écris début
mars 2012 —, doit être l’occasion
d’une initiative à l’échelle régionale :
le plus adéquat serait de construire ces
directives au plan de chaque région,
et d’instaurer une sorte de contrôle
par les pairs pour s’assurer que les
gouvernements coopèrent entre eux
dans l’intérêt de la protection de leurs
populations rurales.
GDS  : Que peuvent faire les OP pour
faciliter l’accès des paysans à la terre
et lutter contre certaines formes de
spoliation ?

OdS  : Il est très encourageant de voir
que, partout dans le monde, mais récemment
surtout sur le continent africain,
les paysans s’organisent mieux.
Cette évolution est notable en Afrique
de l’Ouest, où les OP participent
à l’élaboration des politiques au sein
de l’Ecowap via le Roppa et sont incluses
dans la mise en oeuvre de la
loi d’orientation agricole au Mali ou
dans celle de la loi agro-sylvo-pastorale
(Loasp) au Sénégal. Le soutien à
l’agriculture familiale doit inclure la
question foncière. Les difficultés encourues
à cet égard au Sénégal — où
le dialogue entre l’État et le CNCR,
le syndicat agricole historique, a progressé
sur de nombreux points mais a
buté sur la question de la réforme foncière
— doit cependant nous alerter :
c’est un domaine hautement sensible,
où les élites voient parfois leurs intérêts
menacés. Mais les OP ont un rôle
clé à jouer, y compris en poussant à
l’élaboration d’un cadre régional sur
cette question.

Notes
1. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp ?symbol=A/66/262&referer=http ://www.google.fr/url?sa=t&Lang=F

Prof. Olivier
De Schutter est
le Rapporteur
spécial des
Nations unies
sur le droit à
l’alimentation
depuis mai 2008.
Professeur à
l’Université
catholique de
Louvain et au
Collège d’Europe
(Natolin), il est
également
membre de la
Global Law
School à New
York University
et professeur
invité à
Columbia
University.

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