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Nouveaux défis pour les acteurs des politiques foncières en Afrique de l’Ouest

Sous l’effet d’évolutions récentes du contexte à différentes
échelles, les problématiques foncières connaissent
de brutales mutations. Cet article dessine un portrait rapide
de ces évolutions, des dynamiques qui se mettent en place
dans les pays et des défis qui se dressent devant les différents
acteurs impliqués.

Le foncier sous pression… et sous
haute tension
. Le phénomène récent,
impulsé par les crises financières et
alimentaires, de « ruée mondiale vers
les terres agricoles » ou « accaparement
des terres » se développe sans transparence
et est sujet à fortes polémiques.
Dans cette ruée, on distingue
des acteurs très diversifiés, publics ou
privés, nationaux ou étrangers, à la recherche
d’espaces, parfois vastes, pour
produire des denrées alimentaires ou
des agrocarburants.
De façon concomitante s’accélère la
dynamique, plus ancienne, d’acquisition
de terres par des nationaux urbains,
non pas pour y développer une
exploitation agricole, mais en guise de
« placement » pour léguer ces terres
plus tard à l’un de leurs descendants,
pour leur retraite ou pour tout simplement
spéculer.
S’y ajoutent l’accroissement démographique
et l’expansion urbaine, l’ensemble
concourant à une compétition
foncière dont l’intensité n’a jamais été
aussi forte, mais qui n’en est pas pour
autant davantage régulée. Dans un contexte
où la majorité écrasante des exploitations
familiales ne dispose pas
de droits fonciers sécurisés, les conséquences
possibles d’une telle pression
foncière sont alarmantes : éviction de
nombreuses exploitations familiales
victimes soit d’expulsions, soit du
développement d’un marché non régulé
de la vente des terres ; multiplication
des conflits et amplification des
mouvements migratoires qui peuvent
engendrer de graves tensions identitaires.
Dans plusieurs pays déjà (Mali,
Sénégal, Guinée etc.), la conjonction de
ces phénomènes a engendré des révoltes
paysannes locales, des répressions
policières, des emprisonnements, des
morts, etc.
Mais les acteurs non étatiques ouestafricains
qui militent en faveur d’une
régulation foncière transparente et
d’une sécurisation foncière effective
des exploitations familiales sont de plus
en plus nombreux. Les tentatives de
régulation au niveau international se
limitent jusqu’à présent à élaborer des
principes ou directives, en lesquels ils
ne croient majoritairement pas, en raison
de leur caractère non contraignant.
Pour ces acteurs, le champ d’action
— celui qui présente le plus de chances
d’avoir une influence décisive — est,
en premier lieu, national et la revendication
porte sur un renouvellement
des politiques foncières.

Les défis du renouvellement des
politiques foncières


Concevoir et piloter les dialogues politiques.
Auparavant, les réformes foncières
étaient effectuées par les États,
ou des experts engagés par eux, sans
véritable implication des autres groupes
d’acteurs. Elles s’effectuaient sur
le plan juridique : il n’existait pas de
documents de politique foncière.
Aujourd’hui, la nécessité d’une mise
en débat national
des enjeux, des
orientations ou
des effets des politiques
foncières
est de plus en plus
revendiquée.
Cette évolution
dans la façon de
faire — l’élaboration
de documents
clairs de politiques
foncières via le développement
de processus nationaux
de dialogue politique — pose aux gouvernements,
eu égard à la complexité
et la sensibilité du sujet, d’importants
défis sur les plans méthodologiques et
stratégiques : comment concevoir des
méthodologies réellement participatives
d’identification des enjeux puis
d’élaboration des politiques ? Quel est
le niveau minimal de consensus à rechercher
et comment l’atteindre ? Sur
quelles bases traiter les éléments sur
lesquels ne se dégage pas de position
commune ?
Prévoir les effets des instruments des
politiques foncières.
Quels instruments
(règles, mesures, outils) de sécurisation
et de régulation foncière choisir ? Ces
instruments peuvent être très variés.
Un même instrument peut aboutir à
des résultats opposés selon la façon
dont il est conçu et mis en oeuvre.
Or les politiques foncières prévoient
la mise en oeuvre d’instruments de
différentes natures et ce sont donc
les effets de cette combinaison sur
les équilibres socio-économiques
et environnementaux qu’il faudrait
être en mesure de prévoir.
Un facteur nouveau complique la
réflexion : le réchauffement climatique.
À l’échelle locale, l’évolution du
contexte étant imprévisible, ce sont
les capacités d’adaptation des acteurs
qu’il faut préserver et développer. Dans
la mesure où les règles foncières existantes
ont pour effet de (dé)limiter le
champ des possibles, il faut désormais
imaginer des combinaisons
d’instruments
capables
d’élargir l’ensemble
des possibles et
favoriser l’adaptabilité
des acteurs aux
futurs changements.
Le développement
d’outils de prospective
utilisables
par l’ensemble des
acteurs, du village
au ministère, constitue sans aucun
doute une voie à creuser.

Planifier de façon cohérente la mise
en oeuvre.
En ce qui concerne la mise
en oeuvre de ces politiques, comment
éviter qu’elle se fasse par à-coups, car
soumises aux négociations avec les
bail *leurs de fonds ? Comment échapper
aux contraintes de décaissement et
de chronogramme de réalisation des
projets qui ne sont pas adaptées à des
processus de longue haleine ? Comment
évaluer cette mise en oeuvre sur la base
d’indicateurs mesurables, quand on traite un sujet — la sécurisation foncière
— qui relève avant tout de l’ordre
de l’impression, du sentiment de
se sentir en sécurité ?

Gérer des systèmes fonctionnels multiniveaux.
La gestion et la gouvernance
foncières sont ou seront (selon les
pays) transformées par les politiques
de décentralisation : la répartition
des pouvoirs (entre État, collectivités
territoriales, entités villageoises)
implique d’innover pour concevoir
et gérer des systèmes fonctionnels
multi-niveaux. Le lien de cause à effet
souvent établi entre « une proximité
accrue des populations avec le lieu de
décision » (au niveau décentralisé) et
« une meilleure gouvernance foncière »
a été mis à mal ces derniers temps. Au
Sénégal par exemple, des attributions
par des élus locaux de vastes superficies
de terres ont créé localement de
graves conflits, la logique clientéliste
et la corruption l’ayant emporté sur
l’intérêt général. D’importants progrès
doivent être réalisés dans l’exercice de
la prise de décision et la construction
des interdépendances multi-niveaux,
en termes de transparence, de redevabilité,
de contrôle citoyen et d’accès à
des voies de recours.
Pour avoir la « chance » d’affronter
ces défis, il en est un premier qui doit
être surmonté : la volonté politique. Les
initiatives internationales et régionales
(Cedeao et UEMOA) devraient à terme
avoir un effet de levier sur les décideurs
nationaux. Mais ces derniers doivent
être conscients qu’ils seront de plus
en plus interpelés dans leur pays par
les acteurs non étatiques, qui sont en
train de monter en puissance.

Les défis des acteurs non étatiques.
De plus en plus d’organisations de la
société civile (OSC), qui étaient peu
actives sur les questions foncières, ont
décidé de s’y investir. Alliées aux organisations
professionnelles agricoles
(OP), elles assistent les populations
dans les cas d’accaparement des terres
et militent en faveur de réformes
foncières favorables à la sécurisation
des exploitations familiales.

Les capacités. Résolus à être parties
prenantes dans les futures réformes
foncières, les acteurs non étatiques
doivent impérativement renforcer
leurs capacités pour participer avec
efficacité à des débats dominés par
des marchands d’outils et des administrations
foncières au lourd héritage
colonial et fortement conservatrices.
Il est par exemple aisé de convaincre
un exploitant familial que l’idéal pour
lui est de posséder un titre foncier *. Il
est fréquent d’entendre des responsables
paysans en revendiquer. Il est tout
aussi aisé de convaincre un décideur
politique que l’instauration d’un cadastre
* en milieu rural résoudra tous
les problèmes. Les idées simples sont
les plus faciles à faire passer. Mais les
outils ne sont pas neutres. Sans mesures
fortes de régulation, cela reviendrait
à créer un marché foncier officiel au
sein duquel les plus puissants seront
vainqueurs, car ils arriveront d’une
façon ou d’une autre à acheter les terres
des petits producteurs.
La reconnaissance. La participation des
acteurs non étatiques, et des autres acteurs,
est liée à la qualité des dialogues
politiques, qui doivent être inclusifs
(ne pas exclure certaines catégories
d’acteurs, identifier la diversité dont
recèle une catégorie en apparence uniforme),
informés (permettre à tous les
groupes d’acteurs d’atteindre un seuil
minimum d’informations sur le sujet)
et équilibrés (éviter qu’un groupe
d’acteurs ne nuise à la pleine participation
des autres, faire en sorte que
les points de vue légitimes sur les
questions débattues pèsent sur les
choix à opérer).

La représentation. Enfin, la qualité de
la représentation demeure également
insuffisante : de nombreux progrès restent
à réaliser pour que les « représentants
 » soient réellement porteurs des
points de vue de leur groupe, et non
pas de leurs propres points de vue. Il
faut pour cela d’une part que les OSC
et les OP soient organisées et qu’elles
aient les moyens de le faire, d’autre part
que les processus de réforme foncière
prévoient des temps de concertation
en interne.

Conclusion

Les innovations des réformes foncières
contemporaines
. On peut craindre que
les évolutions récentes s’amplifient. Des
réformes foncières profondes s’avèrent
urgentes dans de nombreux pays. Parmi
les directions que prennent les réformes
foncières « alternatives » qui émergent,
on peut citer les suivantes :

  • L’abandon du principe de la domanialité *, selon lequel (en simplifiant) l’État est le détenteur, au nom de la Nation, de toutes les terres non immatriculées au profit de tiers ;
  • La reconnaissance de l’existence de droits fonciers « coutumiers * » et le développement de nouveaux outils (attestations de possessions foncières au Burkina Faso, certificats fonciers au Bénin), pour les sécuriser dans leur diversité (droits individuels, collectifs…) avec la même valeur juridique que les titres fonciers et suivant des procédures bien plus accessibles que le système centenaire de l’immatriculation foncière * ;
  • Le développement d’outils de sécurisation des transactions foncières (ventes, locations, prêts etc.) ;
  • La décentralisation de la gestion foncière et la création d’institutions foncières locales avec lesquelles les chefferies coutumières doivent « composer  » ;
  • La mise en place d’une procédure obligatoire pour tenter de concilier les conflits avant qu’ils ne soient portés devant un tribunal ;
  • L’instauration de mesures de discrimination positive en faveur des femmes et des jeunes.

    La nécessité de réguler les marchés fonciers. Les instruments de régulation de ces marchés demeurent les grands oubliés des réformes contemporaines. La volonté d’aller vers une privatisation accrue de la terre continue d’être portée par certaines élites et des acteurs externes comme le programme Doing Business (dont l’objectif est de « rendre plus facile de faire des affaires ») du groupe Banque mondiale ou des vendeurs « d’outils clef en main ». Ainsi des mini-réformes juridiques s’opèrent sans bruit pour, par exemple, faciliter l’accès aux titres fonciers. La libéralisation sans contrôle des marchés fonciers conduirait à un phénomène de concentration foncière. Cela représente un enjeu crucial pour l’avenir des exploitations familiales.

    Opter pour une maîtrise d’ouvrage déléguée des réformes. La mise en place d’instances multi-acteurs de pilotage de ces réformes constitue un élément d’avenir, à l’image de la réforme burkinabè pilotée par un comité national incluant plusieurs ministères et des acteurs non étatiques, qui a abouti à de nombreuses innovations prometteuses. La réforme foncière malienne, pilotée par un comité tripartite (administration/OSC et OP/recherche), est en train de suivre cette voie. Il est à espérer que d’autres pays les imiteront.
Levier du développement, le foncier est à la croisée d’enjeux multiples
Le foncier est l’ensemble des règles qui définissent les droits des hommes, des groupes sociaux et des institutions sur la terre et les ressources naturelles qu’elle porte. Ces règles déterminent la nature de ces droits, comment ils sont distribués entre les différents acteurs, comment ils sont garantis et administrés. Il s’agit donc d’un rapport social portant sur des ressources de plus en plus convoitées, qui se trouve plus que jamais au coeur d’enjeux multiples : le maintien de la paix sociale, les droits de l’homme et la sécurité alimentaire, la gestion durable des ressources naturelles, la décentralisation, l’aménagement et le développement économique des territoires, etc.
« Résoudre l’équation foncière » ou « trouver une solution au foncier » n’a donc pas de sens en soi. Appréhender la question de cette façon induit une approche sectorielle, techniciste, qui se réduira à généraliser des outils au bénéfice de ceux qui les maîtrisent. Il ne s’agit pas ici de se prononcer en faveur ou en défaveur de tel ou tel outil, mais d’insister sur l’importance de rejeter le mythe des « outils miracles » et de s’interroger en amont : quels effets cherche-t-on à avoir sur quels enjeux ? Le foncier doit être pensé à l’aune des multiples enjeux sur lesquels il aura inévitablement une grande influence et doit être perçu comme un élément central des politiques publiques.
Ceci nécessite qu’il y ait, préalablement aux réflexions sur les orientations des politiques foncières, des débats larges et inclusifs sur ces enjeux. Ces derniers sont en effet multi-niveaux : certains font sens à l’échelle des exploitations agricoles (pouvoir louer une parcelle par exemple), d’autres à l’échelle d’une activité économique (comme faciliter les mouvements de transhumance), du village (par exemple  : préserver les liens sociaux), de la commune (mettre en place une fiscalité foncière locale), de la région (ex : maîtriser l’expansion urbaine), du pays (comme développer la production agricole), voire de la planète (préserver l’environnement). Ainsi, chaque acteur n’est porteur, selon son positionnement, que d’une partie des enjeux et certains enjeux peuvent paraître contradictoires. Seuls des débats pluri-acteurs peuvent permettre d’inciter chaque partie à accepter les enjeux portés par les autres parties prenantes et de construire un consensus sur la façon de concilier à l’échelle nationale ces enjeux et les intérêts légitimes des différents acteurs dans la définition des orientations politiques. (Encadré rédigé par Vincent Basserie).
Immatriculation ou certification : deux conceptions de la sécurisation foncière
Il existe aujourd’hui en Afrique et plus largement dans les pays du Sud, deux grands types d’approches de la sécurisation foncière, l’une issue de l’immatriculation, l’autre de la certification. Ce qu’on appelle « immatriculation  » relève d’une approche fondée sur l’enregistrement « par le haut » dans laquelle des droits individuels (droits de propriété privée, droits de superficie, droits de jouissance ou d’usage) sont enregistrés et inscrits dans un livre ou un registre foncier *. Cette approche donne lieu à la délivrance d’actes dont la conservation est garantie par l’État. C’est l’enregistrement et la délivrance de titre qui fondent la légalité des droits. La propriété est créée « par le haut » (Joseph Comby). Ce qu’on appelle « certification » relève en revanche d’une approche fondée sur la reconnaissance des réalités locales dans laquelle les droits enregistrés peuvent être individuels ou collectifs, acquis selon la coutume et les normes locales. Leur enregistrement donne lieu à la délivrance d’actes (certificat, attestation, etc.) par des collectivités locales de base qui garantissent les droits et tiennent à jour l’information foncière. Dans cette approche, c’est la légitimité des droits qui fondent l’enregistrement : aucun droit ne peut être enregistré s’il n’est pas reconnu comme valable localement. La propriété est créée « par le bas » (Ibid.). (Encadré rédigé par Aurore Mansion)

Vincent
Basserie est
ingénieur des
ponts, des eaux et
des forêts, et
occupe le poste
d’expert en
politiques
foncières au Hub
Rural.
www.hubrural.org

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