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Les initiatives des acteurs régionaux ouest-africains et continentaux en matière foncière

Il y a encore peu d’années, on pouvait constater une absence
d’initiatives régionales et continentales sur les questions
foncières. Les rôles des différentes institutions demeuraient
flous et des divergences de vue existaient sur ce qu’il
convenait d’entreprendre à ces échelles. Cette situation a
radicalement évolué.

Le Cadre et les lignes directrices de
l’Union africaine sur les politiques
foncières
. En 2006, conscientes du
rôle central du foncier dans le développement
économique de l’Afrique,
la Commission de l’Union africaine
(CUA), la Commission économique
pour l’Afrique (CEA) et la Banque
Africaine de Développement (BAD)
ont lancé une initiative commune :
« l’initiative sur les politiques foncières
en Afrique » (LPI, pour Land Policy
Initiative). Cette initiative a pour but
de promouvoir l’élaboration et la mise
en oeuvre participatives de politiques
foncières « globales et intersectorielles
 » contribuant à la sécurisation et
au renforcement des droits fonciers
des acteurs locaux, à l’accroissement
de la productivité et à l’amélioration
des conditions de vie.
Pendant 3 ans, un processus continental
d’élaboration du « Cadre et des
lignes directrices sur les politiques foncières
en Afrique » (CLD) a été mis en
oeuvre en collaboration étroite avec les
Communautés économiques régionales,
alliant temps de réflexions, études
régionales, et consultations régionales
multi-acteurs. Des centaines de personnes
ont ainsi été, directement ou
indirectement, impliquées dans l’élaboration
du CLD : des membres des
institutions continentales et régionales
africaines et des représentants des
gouvernements, des experts fonciers
de toutes les régions africaines, des
représentants des différentes familles
d’acteurs du foncier (organisations
paysannes et de la société civile, organisations
de femmes, chefferie traditionnelle,
secteur privé etc.) et des
partenaires au développement.
Le projet de CLD a été examiné
et approuvé en avril 2009 lors de la
Conférence conjointe des ministres
en charge de l’agriculture, des affaires
foncières et de l’élevage, tenue à
Addis Abeba (Ethiopie). Puis en juillet
2009 à Syrte (Libye), l’Assemblée des
Chefs d’État et de Gouvernement de
l’Union africaine l’a entériné et a adopté
une « Déclaration sur les problèmes
et enjeux fonciers en Afrique », qui
demande notamment une utilisation
effective du CLD en tant qu’outil adapté
pour guider les processus nationaux de
politique foncière. Il s’agit donc d’une
forme d’engagement, sans valeur juridique
mais sur laquelle les sociétés
civiles peuvent valablement s’adosser
pour construire leurs lobbyings.
La LPI s’attache depuis à mettre
en oeuvre le CLD, dans une démarche
d’accompagnement des initiatives
des acteurs, en développant des
activités :
- d’information, de sensibilisation et
de lobbying sur le CLD auprès des
différents acteurs des politiques foncières
(administrations, organisations
paysannes, sociétés civiles etc.) ;
- de renforcement des capacités (par
exemple organisation de formations
de formateurs sur l’élaboration et la
mise en oeuvre des politiques foncières)
 ;
- d’appui technique aux processus
participatifs et inclusifs de révision,
d’élaboration ou de mise en
oeuvre de politiques foncières ;
- d’information foncière (par exemple
mise en ligne sur internet de différentes
bases de données) ;
- de suivi-évaluation (par exemple, élaboration
d’un document de base sur
le suivi et l’évaluation des politiques
foncières).
Le CLD dispose ainsi de deux grands
atouts. D’une part, il jouit d’une véritable
légitimité, en raison du long processus
consultatif et inclusif qui a été
mis en place pour l’élaborer. D’autre
part, il a été adopté lors d’un Sommet
de l’Union africaine, au cours duquel
les Chefs d’État et de Gouvernement
se sont engagés à développer des politiques
foncières sur la base du CLD.
Cependant, de l’engagement pris à
l’échelle continentale à sa concrétisation
aux échelles régionales et nationales,
il reste un énorme travail à abattre. Les initiatives de la Cedeao et
de l’UEMOA démontrent toutefois que
cette concrétisation est possible.

Que contient le CLD ?
Le CLD n’est ni une politique foncière africaine, ni un cadre contraignant, pas plus qu’une tentative d’homogénéisation des politiques foncières nationales. Le CLD se base sur une analyse des leçons, tant positives que négatives, identifiées sur l’ensemble du continent, pour en dégager les meilleures pratiques en matière d’élaboration, de mise en oeuvre et de suivi-évaluation des politiques foncières. Il contient donc de nombreux éléments sur le « comment faire », par exemple pour développer des processus participatifs et inclusifs pour construire les politiques foncières, plutôt que de donner des indications sur le contenu même des politiques foncières. Toutefois, le LCD insiste sur la nécessité d’aborder le foncier comme une question prioritaire de développement et de gouvernance et, à cet effet, pose des constats et formule des recommandations d’importance. Par exemple, il souligne la nécessité de tenir compte des pratiques locales innovantes pour enrichir les politiques foncières ; il déplore que les systèmes fonciers pastoraux aient subi « une longue tradition de négligence dans les politiques nationales » ; il recommande une « réforme des systèmes de reconnaissance des droits fonciers », appelant sans le dire explicitement à la mise en place de systèmes alternatifs à l’immatriculation foncière * ; il préconise une « réforme des institutions de gouvernance foncière », dont il déplore « le clientélisme, le népotisme et la corruption ».

Vers un « cadre régional pour l’élaboration
et la mise en oeuvre de politiques
foncières convergentes dans
l’espace Cedeao »
. Dans le cadre de
la mise en oeuvre de son Plan régional
d’investissements agricoles, la
Communauté économique des États
de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a décidé
en 2010 de lancer une dynamique
de promotion de politiques foncières
facilitant une gestion responsable et
durable des ressources naturelles et l’intensification
agricole. S’appuyant sur
une task force régionale multi-acteurs
— qui regroupe l’Union économique et
monétaire ouest-africaine (UEMOA),
le Comité inter-États de lutte contre la
sécheresse au Sahel (Cilss), la LPI, les
organisations régionales de la profession
agricole, des organisations de la
société civile, des gouvernements, des
experts ouest-africains — la Cedeao
a ainsi initié un processus de conception
et de mise en oeuvre d’un « cadre
régional pour l’élaboration et la mise
en oeuvre de politiques foncières convergentes
dans l’espace Cedeao ».
Cette initiative se base très clairement
sur le CLD de l’Union africaine.
Le cadre régional issu du processus de
la Cedeao résultera en quelque sorte
d’une appropriation ouest-africaine du
CLD et d’un affinage de ce dernier afin
qu’il mette davantage l’accent sur les
spécificités et réalités ouest-africaines.
Mais le cadre de la Cedeao sera plus
qu’une adaptation régionale du CLD.
En effet, il devra favoriser la convergence
des politiques foncières nationales
autour de valeurs et de principes
fondamentaux, ainsi que des ambitions
du processus d’intégration régionale.
À cet effet, il définira notamment une
vision, des principes forts, des critères
de convergence et des axes d’intervention.
Les principes forts devront fédérer
les acteurs des politiques foncières de
la région et guider l’élaboration et la
mise en oeuvre des politiques foncières
nationales. Ils promouvront par
exemple la croissance économique,
l’équité, la bonne gouvernance et la
gestion durable de l’environnement.
Ces principes seront définis à partir
des politiques (agricoles, environnementales,
hydrauliques, de décentralisation,
d’aménagement du territoire,
d’intégration régionale) adoptées au
niveau régional, des politiques et législations
foncières nationales, et des
principes édictés ou en cours de définition
au niveau continental et international
(notamment : les principes
qui se dégagent du CLD, des directives
volontaires de la FAO sur la gouvernance
foncière, etc.).
Les critères de convergence et les
axes d’intervention porteront sur les
5 volets suivants : (1) Disposer d’un
document de politique foncière, de lois
et de textes d’application ; (2) Disposer
d’une stratégie de mise en oeuvre des
politiques foncières ; (3) Disposer d’un
système de suivi-évaluation efficient ;
(4) Disposer d’un mécanisme de pilotage
approprié ; (5) Mobilisation des
ressources humaines et financières,
équipements. Ces critères de convergence
n’ont donc pas été prévus pour
homogénéiser les contenus des politiques
foncières nationales. Ils s’attacheront
aux façons de faire et feront
la promotion des bonnes pratiques
identifiées dans le CLD et affinées
régionalement (transparence accrue,
dialogues politiques etc.).
Une équipe de consultants élabore
actuellement une première version de
ce cadre, sous la houlette de la task
force régionale et avec l’appui de la
LPI. Une fois le cadre adopté par les
instances compétentes de la Cedeao,
les politiques foncières des différents
pays ouest-africains devront être suivies
et évaluées selon les critères de
convergence retenus. Ce à quoi pourrait
contribuer l’observatoire régional du
foncier en Afrique de l’Ouest qu’envisage
de créer l’UEMOA.

Le plan d’action de l’UEMOA sur le
foncier.
L’UEMOA a validé en 2009
son plan d’action en matière foncière,
lors d’un atelier régional auquel ont
pris part une cinquantaine de participants
représentant les États membres
de l’Union, la société civile, le secteur
privé et des organisations régionales et
internationales. L’atelier a confirmé que
le rôle approprié de l’UEMOA consiste
en premier lieu à soutenir et faciliter
les processus nationaux engagés par
les États.
Ce plan d’action prévoit notamment
la création d’un Observatoire régional
du foncier en Afrique de l’Ouest
(Orfao), la réalisation d’activités de
renforcement des capacités en matière
foncière et une assistance aux États en
matière de promotion et régulation
des marchés fonciers.
L’UEMOA a mis en place en 2010
un groupe de travail multi-acteurs
(avec les mêmes types de membres
que ceux de la task force de la Cedeao
 : organisations professionnelles
agricoles, de la société civile, experts,
Cilss, Cedeao etc.) sur le foncier rural
pour l’aider à piloter la mise en oeuvre
de son plan d’action et s’appuie sur le
Hub Rural qui développe des activités
contribuant à la réalisation de ce plan
d’action : renforcement des capacités
régionales et nationales sur le foncier,
assistance aux États pour le développement
de dialogues inclusifs, informés
et équilibrés.
En ce qui concerne l’Orfao, une
étude de faisabilité de sa création devrait
prochainement être initiée. Ses
missions, telles qu’envisagées actuellement,
sont les suivantes :
- une mission d’information : constituer
une documentation foncière
pertinente et assurer la circulation
de l’information au niveau des États.
Ces informations devraient porter
sur deux volets : les dynamiques et
mutations foncières en cours ; les
politiques et législations foncières
existantes au niveau des États.
- une mission de suivi-évaluation : promouvoir
le développement d’indicateurs
communs du foncier et la
mise en place de systèmes de suiviévaluation
de la mise en oeuvre des
politiques et législations foncières.
- une mission de capitalisation : identifier
les bonnes pratiques et les « success
stories » en les contextualisant,
tant en ce qui concerne le contenu
des politiques ou réformes foncières
qu’en ce qui concerne la façon dont
elles sont élaborées et mises en oeuvre.
- une mission d’aide à la décision :
produire des documents destinés à
aider les décideurs politiques et les
responsables des structures publiques
et privées concernées par les questions
foncières : pistes pertinentes de
réponse à des problèmes communs
ou considérés comme cruciaux, alertes
sur les dynamiques et mutations
foncières, valorisation du travail de
capitalisation des bonnes pratiques
etc.
- une mission de communication : faire connaître l’observatoire et ses produits,
bénéficier d’un flux d’informations
sur les activités des acteurs
et sur ce qui se passe sur le terrain,
connaître les besoins et préoccupations
des acteurs du foncier, ainsi
que leurs évolutions.
On peut se risquer à affirmer que les
investissements publics et privés, nationaux
ou étrangers, qui engendrent
l’acquisition, la location ou l’utilisation
contractuelle de grandes superficies
de terres, seront « observés » par l’Orfao.
Mais deux vastes champs restent
à défricher à ce sujet : qu’observera-t-il
précisément et comment le fera-t-il ?
Dans quelles mesures ses analyses et
conseils seront-ils entendus et pris en
compte par les décideurs ? Comme le
montrent ces questions, de nombreux
enjeux de premier plan vont apparaître
au fil du processus de création de
l’Orfao puis au cours de son fonctionnement
effectif. Cela en fait, à n’en pas
douter, un lieu hautement stratégique
pour les organisations non étatiques
qui devront pouvoir participer avec
efficacité aux prises de décisions.

Des initiatives structurantes, cohérentes,
complémentaires ?
Les initiatives
de la Cedeao et de l’UEMOA
se révèlent structurantes à l’échelle
régionale et entrent en cohérence
avec le CLD de l’Union africaine. La
LPI apporte d’ailleurs un appui technique
et financier à la réalisation du
cadre de la Cedeao ; elle est membre
de la task force régionale de la Cedeao
et du groupe de travail mis en place
par l’UEMOA. Il paraît évident que
des rapprochements fonctionnels et
des liens opérationnels devront être
tissés entre les missions de l’Orfao et
la mise en oeuvre du cadre régional
de la Cedeao, notamment en matière
de suivi et évaluation du respect des
critères de convergence. Plusieurs
éléments permettent d’être optimistes
sur ce point.
Il faut tout d’abord saluer le fait que
la Cedeao et l’UEMOA ont toutes deux
confié le pilotage de leurs initiatives à
des groupes de travail régionaux, impliquant
une diversité d’acteurs, dont
certains — comme la LPI, le Cilss, le
Hub Rural, le Roppa par exemple —
sont membres des deux groupes et
veilleront à la complémentarité des
décisions. D’autre part, la Cedeao et
l’UEMOA ont toutes les deux sollicité
l’accompagnement technique du
Hub Rural conformément à deux de ses
missions spécifiques que sont la facilitation
du dialogue interinstitutionnel
et régional et l’appui méthodologique.
Enfin, la Cedeao s’est déjà prononcée
en faveur d’une extension de la zone
d’action de l’Orfao à l’ensemble de
l’espace Cedeao, si ce dernier fait ses
preuves dans un premier temps dans
l’espace UEMOA.
Mais ces initiatives ne se révèleront
in fine pertinentes que si les organisations
régionales de la société civile et
professionnelles agricoles parviennent
à développer une réelle emprise positive
sur elles. Ceci implique qu’elles
développent leurs capacités d’analyse
et d’influence sur un sujet particulièrement
complexe, souvent traité de façon
partielle, avec des biais et des idées
préconçues. Elles ont réellement besoin
d’être accompagnées pour atteindre
cet objectif, ce à quoi s’emploient des
acteurs variés (des organisations de la
société civile du Nord et du Sud, des
bail *leurs de fonds, etc.) dont les appuis
nécessiteraient d’être mieux coordonnés
et devraient s’inscrire davantage
en phase avec les enjeux et les agendas
de ces initiatives régionales.

Vincent
Basserie est
ingénieur des
ponts, des eaux et
des forêts, et
occupe le poste
d’expert en politiques
foncières au
Hub Rural.
www.hubrural.org

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