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Les enjeux de la mise en oeuvre de la loi portant régime foncier rural au Burkina Faso

La nouvelle loi foncière au Burkina Faso est porteuse
d’espoirs pour sécuriser les paysans sur leurs terres. Encore
faut-il qu’à la différence de la précédente loi, celle-ci
soit appliquée… Interviews de plusieurs acteurs impliqués
dans la mise en oeuvre de cette réforme.

GDS  : Comment et pourquoi est née
la politique nationale de sécurisation
foncière en milieu rural au Burkina
Faso
 ? ¹
Koudregma Zongo, du Millenium
Challenge Account
 : Le Burkina a
la chance d’avoir eu le Projet d’appui
à l’élaboration des politiques agricoles
(Paépa) financé par la coopération
française, qui comportait un volet sécurisation
foncière. C’est ce qui a permis
de démarrer la réflexion. On partait
d’un terreau intéressant : on avait le
Graf (Groupe de recherche et d’action
sur le foncier) qui en tant que réseau
d’experts nationaux sur les questions
foncières organisait chaque année des
séances de réflexion, diffusait l’information.
Et puis, il y a eu la création
du Comité national de sécurisation
foncière en milieu rural (CNSFMR),
regroupant des représentants de sept
ministères, des associations, des responsables
de projets, qui au départ,
suivaient les opérations pilotes de sécurisation
foncière ayant cours dans
quelques zones du pays et [ce comité]
a été ensuite chargé du pilotage de la
Politique nationale de sécurisation
foncière en milieu rural (PNSFMR),
une initiative fortement soutenue par
le ministre de l’Agriculture de l’époque,
Salif Diallo. Cette politique est née pour
pallier les insuffisances de la Réorganisation
agraire et foncière (Raf).

GDS  : Pourquoi la Raf n’a jamais été
appliquée ?

Tanga Guissou, du ministère des
Ressources animales
 : L’ancienne loi
(la Raf) cherchait à placer la question
foncière dans la question plus générale
de l’aménagement du territoire, alors
que la nouvelle loi ne travaille que sur la
délivrance des droits. La Raf n’a jamais
été appliquée car le Burkina n’a jamais
eu les moyens de ses ambitions en matière
d’aménagement du territoire : il
aurait fallu établir des cartes pédologiques,
des cartes agro-écologiques à
pas mal de niveaux. Aujourd’hui on
planifie à vue, sans avoir les données
nécessaires. Les acquis qui auraient dû
permettre à ce pays de mieux se connaître
et que la Raf cherchait à mettre
en place, sont passés par pertes et
profits. Or sans ces éléments de base,
comment voulez-vous gérer l’espace ?
Par les droits ? Les droits ne donnent
pas à manger…

GDS  : Quelles sont les principales innovations
apportées par la nouvelle loi ?

Léger Kinda, du ministère de la Justice
 : Avec l’ancienne loi sur le foncier
(la Raf), les magistrats rencontraient
pas mal de difficultés pour résoudre
les conflits. La Raf avait mis l’accent
sur les terres urbaines mais ne proposait
rien sur les terres rurales. Il n’y
avait pas de structure de gestion du
foncier. Il n’y avait pas de cadastre *.
On se basait sur l’oralité pour attester
de la propriété des uns et des autres.
Or, avec l’avènement de l’argent, il y
avait de plus en plus de témoignages
biaisés.
Le contentieux foncier rural posait
donc problème. Les possesseurs fonciers
n’avaient pas de titre. L’administration
ne détenait pas d’informations
et n’avait donc pas de repères. Quand ils
étaient saisis, les juges appliquaient la
procédure civile : ils se transportaient
sur les lieux, entendaient des témoignages,
mais il n’y avait pas de repère
légal, pas d’informations préétablies,
les croquis des lieux étaient flous et les
décisions difficiles à appliquer. La plupart
du temps, les juges ne jugeaient
pas sur le fond du dossier (la question
de la propriété des uns et des autres)
mais sur les dégâts des champs ou les
coups et blessures résultant du conflit
sur la possession de la terre.
La nouvelle loi remédie à ces problèmes
et a donc été bien accueillie
par les magistrats. Au nombre des
innovations qui sont appréciées, on
peut citer : la répartition des terres
nationales entre les 3 domaines (de
l’État, des collectivités territoriales
et des particuliers), les chartes foncières,
la création des structures au
niveau communal et villageois , les
instances de concertation au niveau
communal, la création d’une instance
villageoise chargée de régler les conflits,
la reconnaissance des droits légitimes
des populations qui donne droit à une
attestation de possession foncière… Au
lieu du pluralisme institutionnel et juridique
habituel, on a maintenant une
procédure de conciliation obligatoire
au niveau villageois, dont l’optique est
avant tout le maintien de la paix sociale,
avant une saisie éventuelle du
tribunal de grande instance, en cas
de non conciliation. Avec les éléments
prévus par la loi et que j’ai mentionnés
auparavant, le juge aura maintenant
suffisamment de données pour rendre
un jugement de qualité.

GDS  : Quels sont les enjeux de la mise
en oeuvre de la nouvelle loi, notamment
en termes économiques ?

Tonguin Sawadogo, enseignant à
l’Enaref, ancien directeur régional
des impôts
 : Avant la loi 034-
2009, les questions foncières rurales
n’étaient pas très cruciales, elles se
réglaient en grande partie selon les
règles coutumières. Pour nous, à la
Direction générale des impôts, notre
indicateur pour savoir si un domaine
économique est crucial ou non c’est
l’existence d’une initiative privée. Si
le secteur privé se met à s’occuper
d’un certain domaine, cela veut dire
que ce domaine commence à prendre
une importance économique. Avant la
loi 034-2009, le privé ne s’intéressait
pas au foncier rural. Il n’y avait pas
d’intérêt. Maintenant, avec la loi, le besoin est là. Chaque année le Millenium
Challenge Account forme des
inspecteurs du cadastre *. C’est parce
que le besoin existe. Un lotissement en
ville est ponctuel : on n’a pas besoin de
beaucoup de gens, ils se déplacent de
lieu en lieu. Avec le foncier rural c’est
différent, on a des besoins structurels.
Lorsque la Banque mondiale a lancé
l’initiative pour faciliter les investissements
au Burkina (Doing business
better in Burkina Faso), beaucoup de
gens sont sortis des services de l’État
pour installer des cabinets privés.
Des agents de la Direction générale
des impôts ont donc quitté leur service
pour devenir des conseillers fiscaux.
Grâce à la loi et à l’installation
d’institutions chargées de traiter les
questions foncières (services fonciers
ruraux, directions du cadastre *), on va
avoir de la création d’emplois, publics
et privés autour de l’enregistrement
des droits, du traitement des contentieux,
des opérations économiques et
fiscales qui sont possibles à partir de
la délivrance des titres : géomètres,
spécialistes du cadastre *, conseillers
fiscaux, spécialistes en communication,
notaires, huissiers de justice, services
bancaires…

GDS  : Quels sont les principaux obstacles
actuels à la mise en œuvre de
la loi
 ?
Léger Kinda, du ministère de la Justice
 : Un problème que je perçois est
le fait que la loi est d’application immédiate
mais que tous les outils liés
à l’application n’ont pas été créés. Par
exemple, pour trancher un conflit, le
juge a besoin d’un procès-verbal de
non conciliation alors que les instances
locales qui pourraient délivrer ce
papier ne sont pas fonctionnelles. Or
le juge ne peut pas rejeter les parties.
S’il le fait, il entre en contradiction
avec l’article 4 du code civil qui dit que
le juge est tenu de statuer, même en
cas d’insuffisance de la loi. La plupart
des magistrats sont obligés d’élaborer
leur stratégie pour trancher : il faut
qu’ils puissent obtenir de toute force
un procès-verbal de non conciliation.
Ou alors, il faut qu’ils cherchent à orienter
les parties vers la conciliation. Le
code de procédure civile le leur permet.
En matière administrative, il y a
également des problèmes d’application
de la loi, car l’acte de cession n’est pas
délivré étant donné que les structures
locales (services fonciers ruraux) ne
sont pas fonctionnelles.

GDS  : Comment s’assurer que les exploitants
demanderont des attestations
de possession foncière ?

Tonguin Sawadogo, enseignant à
l’Enaref, ancien directeur régional
des impôts
 : Sur cette question,
il faut suivre la théorie du « qui veut
fait ». Prenez l’exemple d’un véhicule
automobile : si vous ne le sortez pas,
vous n’avez pas besoin de faire la visite
technique, mais si vous sortez, vous
devez la faire. Vous ne pourrez pas
effectuer de transaction en matière
foncière si vous n’avez pas de papier.
On ne vous oblige pas à payer tout de
suite. Pour avoir le papier, on vous
rappelle les conditions, c’est tout. En
ville, les gens ne paient pas la taxe de
jouissance pour leur habitation. Il n’y
a pas de moyen de pression, on n’en
a même pas besoin. On attend qu’ils
aient besoin d’un papier, pour effectuer
une transaction sur leur propriété ou
toute autre démarche administrative.
À ce moment là, on leur explique les
conditions : s’ils veulent le papier, ils
doivent régler la taxe de jouissance sur
tant d’années. On ne va jamais aller dire
à un propriétaire terrien à Zorgho ou
ailleurs, il faut que tu fasses ton attestation
de possession foncière. On va lui
dire ses droits et attendre simplement
qu’il ait besoin du papier.

GDS  : Qu’est-ce que change la loi dans
la reconnaissance des droits locaux ?

Tanga Guissou, du ministère des Ressources
animales
 : C’est l’État (par
l’intermédiaire des services fonciers
ruraux et du service des domaines)
qui va maintenant donner au paysan
la terre que son grand-père lui a donnée.
C’est l’État qui détient en fin de compte
les droits d’administration sur la terre
puisque c’est lui qui dispose du droit de
donner des droits. Et il va falloir que
le paysan vienne payer pour qu’on lui
reconnaisse la propriété sur la terre.
Espérons que sa contribution va être
minimum, pour l’instant la grille des
taxes perçues pour la délivrance des
attestations de possession foncière n’a
pas encore été diffusée. Si on fait payer
10 000 Fcfa par hectare pour délivrer
une attestation de possession foncière
collective sur des terres de plus de 100
ha, il est évident que les possesseurs coutumiers
ne vont pas pouvoir payer…

GDS  : Comment la nouvelle loi s’articule
avec les lois en place et notamment
avec la Raf ?

Koudregma Zongo, du Millenium
Challenge Account
 : La loi 034 est
une loi sectorielle sur le foncier rural.
On a eu tendance à la présenter parfois
comme venant supplanter la Raf,
alors qu’elle venait simplement compléter
cette dernière dans un secteur
non exploré, en prévoyant des outils
d’application qui n’avaient pas été prévus
par la Raf.
Ces dernières décennies il y a eu
au Burkina émergence d’un certain
nombre de législations sectorielles
(sur l’eau, le pastoralisme, la foresterie,
l’habitat) qui avaient progressivement
vidé la Raf de son sens. Il fallait
donc relire une nouvelle fois la Raf de
manière à ce qu’elle serve à mettre de
la cohérence entre les législations sectorielles.
Mais, avant qu’on définisse
la PNSFMR et la loi 034, on ne savait
même pas par quel bout commencer
pour relire la Raf. Il n’y avait pas de bilan
tiré en tenant compte des nouvelles
lois… Maintenant que la loi 034 a été
adoptée il est possible et même urgent
de relire la Raf. Je prends un exemple.
En matière d’aménagement au niveau local, le code général des collectivités
territoriales parle de zonage, la loi 034
parle de charte foncière et le code de
l’urbanisme et de la construction parle
de plan d’occupation des sols. Si vous
remettez ces trois instruments à un
maire, il va se perdre.

GDS  : Nul n’est censé ignorer la loi.
Comment s’organise l’information
des citoyens ?

Léger Kinda, du ministère de la Justice
 : La difficulté aujourd’hui c’est que
chacun pense qu’il peut sortir sur le
terrain pour aller expliquer le texte
de la loi aux paysans. Lors d’une rencontre
avec les gens du ministère de
l’Agriculture, je leur ai dit que je n’étais
pas d’accord avec la manière dont ils
expliquaient la loi. Je prends l’exemple
de l’explication de l’article 36 (voir
encadré). La notion de « propriétaire
de fait » prête à confusion chez les
non spécialistes. En droit, elle s’oppose
à « propriétaire de droit ». C’est
une propriété qui découle du droit de
la hache. Le témoignage des voisins,
des autorités coutumières sont là pour
l’attester. Le premier alinéa de l’article
aurait suffi mais on a voulu mettre
le deuxième alinéa pour traiter des
cas résiduels. Si j’occupe une terre et
que j’en ai la jouissance paisible, non
équivoque, sans contestation, que je
me suis toujours comporté comme le
propriétaire de cette terre pendant une
durée de 30 ans, alors on m’en reconnaît
la propriété. Mais si on me l’a prêté,
même si c’est depuis 100 ans, cela reste
un prêt. Certains, sciemment ou non,
interprètent l’article différemment et
disent aux paysans que celui qui est
sur une terre depuis 30 ans peut en
obtenir la propriété. Au moment où
on va vouloir constater les faits permettant
la délivrance des attestations
de possession foncière, il va falloir que
l’administration fasse très attention.
On va être obligé de revenir aux us et
coutumes. Il va falloir aller rechercher
les faits réels. De toute façon, les paysans
sont intelligents. Il y a certaines
questions qu’ils règlent entre eux. Les
agents ne font que suivre et confirmer
les demandes. Moi j’ai confiance dans la
suite. J’ai été déçu par les députés parce
qu’ils n’ont rien compris à la loi. Cela
est en train de générer des tensions.
Un député se saisit de cet article pour
dire « les propriétaires terriens veulent
vous chasser, mais grâce à moi il n’en
sera rien…
 » ou bien au contraire « on
va chasser les étrangers, comptez sur
moi…
 ». L’information mal diffusée
engendre des effets pervers.

Loi 034-2009 Article 36
Sous réserve de l’identification des espaces locaux de ressources naturelles d’utilisation communes identifiées et intégrées au domaine de la commune concernée, constituent notamment des faits de possession foncière : – la reconnaissance unanime de la qualité de propriétaire de fait d’une personne ou d’une famille sur une terre rurale par la population locale, notamment les possesseurs voisins et les autorités coutumières locales ; – la mise en valeur continue, publique, paisible et non équivoque et à titre de propriétaire de fait pendant trente ans au moins, de terres rurales aux fins de productions rurales. Les prêts et locations reconnus ou prouvés de terres rurales ne peuvent en aucun cas être constitutifs de faits de possession foncière rurale.
Précisions sur la nouvelle loi foncière du Burkina Faso
Constatant le peu d’outils juridiques conférés par la loi de 1984 (Raf : Réorganisation agraire et foncière) pour gérer le foncier rural, le Burkina Faso s’est lancé dans la définition d’une Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural (PNSFMR) à partir de 2005. Après de multiples forums régionaux et nationaux la PNSFMR est adoptée en octobre 2007 et la loi 034-2009 portant régime foncier rural en juin 2009. Celle-ci consacre la fin de la propriété exclusive de l’État sur toutes les terres situées dans les limites du domaine national. Elle prévoit des instances et des actes pour reconnaître les droits et les pratiques foncières locales. Chaque commune disposera d’un Service foncier rural (SFR) et chaque village d’une Commission foncière villageoise (CFV) rattachée au Comité villageois de développement (CVD). Sont également prévus des Comités de conciliation qui devront tenter de régler les conflits entre parties avant toute action en justice. Les principaux actes de reconnaissance et de protection des droits fonciers sont les suivants :
- Les chartes foncières posent les principes, les règles, les pratiques et les interdits qui encadrent l’usage des ressources naturelles dans un milieu donné. Elles peuvent être villageoises, inter-villageoises ou communale.
- L’attestation de possession foncière (APF), individuelle ou collective, constate les droits légitimement exercés sur une terre rurale du fait des us et coutumes locaux. Opposable à des tiers, elle est cessible mais ne peut pas servir de garantie bancaire.
- L’accord de prêt encadre la nature, la durée et les contreparties du transfert de droits entre un possesseur foncier et un tiers.
- Il est complété par des baux à ferme et des autorisations de mise en valeur de terres rurales.
Compte tenu de l’absence historique de l’État dans le secteur du foncier rural, la Politique et la loi sont ambitieuses. Elles soulèvent des enjeux de mise en oeuvre importants.
Les ministères concernés (Finances, Administration territoriale et décentralisation, Agriculture) s’y engagent progressivement. Ils semblent surtout compter sur l’appui des bail *leurs de fonds. Aux côté du PNGT2 et des programmes du Fida et de l’AFD, celui du Millenium Challenge Account est le plus avancé dans l’application de la loi. Il travaille dans 17 communes pilotes à la mise en place des instances locales et à la délivrance des actes fonciers. L’opération sera étendue prochainement à 30 autres communes.

Notes
1. Les extraits d’interviews reproduits
ci-dessus proviennent du matériel
récolté dans le cadre du programme
« Une action publique éclatée »
(Université de Toulouse, Agence
nationale de la recherche) et du
programme Negos-GRN (Groupe de
recherche et d’échange technologique
– Laboratoire Citoyennetés, Union
européenne) par les auteurs de l’article.

- Peter Hochet est
doctorant à l’École
des hautes études
en sciences
sociales (EHESS
Marseille),
coordonnateur de
la recherche au
Laboratoire
Citoyennetés
(Ouagadougou).
- Jean-Pierre
Jacob est
anthropologue,
professeur à
l’Institut des
Hautes Études
Internationales et
du Développement
(Genève).
- Sayouba
Ouédraogo est
géographe, doctorant
à l’UFR/SH,
(Ouagadougou).

Personnes
interviewées :
- Tanga Guissou,
inspecteur
technique au
ministère des
Ressources
animales ;
- Léger
Kinda, directeur
général des
Affaires
commerciales,
civiles du
ministère de la
Justice ;
- Tonguin
Sawadogo,
enseignant à
l’Enaref, ancien
directeur régional
des impôts ;
- Koudregma
Zongo, chef du
projet Sécurisation
foncière du
Millenium
Challenge Account
(MCA) Burkina
Faso, ancien chef
de service au
ministère de
l’Agriculture

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