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Le Code rural du Niger. Une expérience unique de gouvernance du foncier agropastoral

Afin de répondre aux défis de la gestion des terres dans
un contexte de ressources naturelles limitées, et avec
l’objectif de lutter contre l’insécurité alimentaire, la dégradation
de l’environnement et les conflits en zone rurale, le
Niger a mis en place un outil original et novateur : le Code
rural.

Un outil original et novateur de gouvernance
du foncier
. Dès l’indépendance
du Niger, plusieurs dispositions
législatives et réglementaires ont été
prises pour sécuriser les droits des populations
rurales agricoles. Parmi elles,
la loi de mai 1961, qui fixe la limite Nord
des cultures, définit la zone pastorale
au nord de cette limite et interdit la
pratique de l’agriculture pluviale audessus
de l’isohyète 350 mm.
C’est dans les années 1980 qu’une
réflexion spécifique sur la question
foncière s’est engagée. Plusieurs séminaires
nationaux — auxquels ont
participé les autorités politiques et
administratives, les services techniques
de l’État et leurs représentants
locaux, les autorités coutumières et
des représentants des différentes catégories
d’exploitants ruraux — ont
permis d’identifier un ensemble de
défis relatifs à la gestion des terres
et des ressources naturelles dans le
pays : raréfaction et dégradation des
superficies cultivables, diminution des
espaces pastoraux (grignotés au Sud
par l’agriculture, et au Nord par le désert),
insécurité foncière et risques de
conflits fonciers généralisés.
Un Comité national du Code rural
a été mis en place suite à ces séminaires
et a proposé une ordonnance cadre,
adoptée en mars 1993, portant les
principes de base du Code rural et de
la politique foncière rurale nigérienne.
Les objectifs fondamentaux du Code
rural y sont définis comme suit : « fixer
le cadre juridique des activités agricoles,
sylvicoles et pastorales dans la perspective
de l’aménagement du territoire, de
la protection de l’environnement et de
la promotion humaine » et « assurer la
sécurité des opérateurs ruraux par la reconnaissance
de leurs droits et favoriser
le développement par une organisation
rationnelle du monde rural ».
Ce qu’on appelle le Code rural
aujourd’hui est donc un ensemble
de textes juridiques composé de l’ordonnance
cadre de 1993 et d’une série
de textes sectoriels relatifs à toutes les
composantes du milieu rural (ressources
naturelles, activités, territoires, sociétés,
etc.). Le terme « Code rural »
renvoie aussi à l’ensemble des institutions
qui sont chargées de mettre en
oeuvre les lois et les normes établies.
Le dispositif juridique et institutionnel
mis en place à travers le Code
rural constitue un outil de régulation
du foncier et des ressources naturelles
extrêmement original en Afrique de
l’Ouest, pour plusieurs raisons :
- il se présente comme le résultat de larges
processus de concertation qui ont
permis aux populations nigériennes
d’exprimer, du niveau du village au
niveau national, leurs préoccupations
en matière de gestion du foncier et
des ressources naturelles.
- le Code rural s’insère pleinement
dans les stratégies politiques globales
du pays. La politique foncière
et agricole n’est pas cloisonnée, mais
bien intégrée aux politiques économiques
de développement qu’essaie
de promouvoir le Niger.
- le Code rural possède une dimension
sociale et culturelle essentielle. Il affirme
que la terre doit être considérée
comme un patrimoine commun à
la nation et promeut une approche
ouverte et participative incluant notamment
les femmes, les jeunes et les
minorités, tout en intégrant pleinement
les chefferies traditionnelles.

Des avancées majeures vers une gestion
plus équitable et plus durable du
foncier.
En dépit des crises politiques
successives et de la profonde instabilité
de l’État nigérien, la volonté de faire du
Code rural un système participatif et
inclusif n’a pas changé depuis les années
1980. Les chefferies traditionnelles
qui, auparavant, étaient les seules
à pouvoir attribuer des droits d’usage
aux utilisateurs continuent à avoir un
poids important, mais elles ne représentent
aujourd’hui plus qu’une voix
parmi d’autres. La gestion de la terre
et des ressources naturelles est donc
plus collégiale, et le Code rural, à ce
titre, s’inscrit dans une avancée globale
vers plus de justice, d’équité et de
démocratie. En contribuant à la mise
en place d’un espace de dialogue au
niveau local à travers les commissions
foncières, il renforce aussi sa vocation
de promouvoir un État de droit dans
les villages nigériens.
En outre, le travail de prévention et
de régulation mené par les différentes
commissions foncières a permis de réduire
le nombre de conflits fonciers ainsi
que leur intensité. Lorsque les conflits
éclatent néanmoins, les commissions
foncières servent d’outils de régulation
et de médiation, et permettent de limiter
le recours à la violence.
Enfin, au-delà de ces avancées sur
le terrain, le Code rural se présente
aujourd’hui comme un instrument
de référence pour la mise en oeuvre
des politiques nationales, et c’est sans
doute l’un de ses principaux acquis.
Il constitue à la fois un modèle d’inspiration
et un outil puissant pour la
mise en place des politiques de décentralisation
depuis 2004. Au final,
l’adhésion croissante des différents
groupes d’acteurs aux principes du
Code rural en fait un exemple réussi
de politique concertée.

Des bases encore fragiles et des défis
à relever pour l’avenir.
Malgré ces
avancées majeures, le Code rural reste
aujourd’hui confronté à un certain
nombre de défis fondamentaux.
Celui de la vulgarisation de ses principes
d’abord. Le Code rural reste en
effet largement méconnu dans les campagnes
nigériennes, très peu alphabétisées.
En 2010, seules 3000 commissions
foncières de base étaient mises en
places, sur un total de 15000 villages
ou tribus, soit un taux de couverture
de seulement 20%.
Le défi de la collégialité et de la représentativité
des commissions foncières
est également important. L’influence
des chefferies traditionnelles reste
encore prédominante. Les villageois
continuent de s’adresser en priorité aux chefs religieux et coutumiers pour tout
ce qui concerne la gestion du foncier et
des ressources naturelles. Les acteurs
institutionnels (secrétaires, élus, services
techniques des mairies) ne sont
ni bien insérés dans le tissu social, ni
même clairement repérés par les populations
locales, et bénéficient au final
de bien peu de poids dans les décisions
prises. Les représentants des jeunes et
des femmes jouent le plus souvent un
rôle purement figuratif et n’ont pas
voix au chapitre.
Le défi de l’indépendance financière
enfin, qui constitue un enjeu fondamental
pour l’avenir. Les commissions
foncières manquent de moyens matériels,
de locaux et d’équipements, mais
aussi du budget pour mettre en oeuvre
des actions de sensibilisation ou des
missions de terrain. Elles sont encore
totalement dépendantes des projets de
développement. Cette situation pose
évidemment le problème de l’indépendance
des commissions foncières mais
aussi celui de leur pérennité.

Une expérience à diffuser et à mettre
en débat pour mieux appréhender
les défis qui se posent aux agricultures
paysannes africaines
. La question
foncière se pose aujourd’hui avec
d’autant plus d’acuité en Afrique que
le contexte de limitation des ressources,
de réchauffement climatique et de
compétition exacerbée sur les terres
renforce encore l’urgence de répondre
aux défis de l’insécurité alimentaire.
Pour les agricultures paysannes africaines,
la sécurisation des droits fonciers
et des droits d’accès aux ressources
constitue un préalable fondamental à
la mise en place de politiques agricoles
et commerciales qui n’excluent pas les
plus pauvres et qui ne renforcent pas
des inégalités déjà intolérables. Elle
constitue également un préalable
majeur à la réalisation des objectifs
de développement fixés par les États
africains eux-mêmes et par la communauté
internationale, ainsi qu’à la
réalisation des droits économiques et
sociaux des populations.
En dépit de toutes ses limites et de
toutes ses imperfections, le Code rural
du Niger constitue un processus
particulièrement riche et novateur,
qui prend en compte l’intégralité des
utilisateurs du foncier agropastoral,
et tente de construire des réponses
collectives à des problématiques qui
touchent l’ensemble des populations
rurales, et en particulier les populations
les plus marginalisées. Cet effort de
participation et de concertation pose la
construction d’un débat démocratique
itératif, comme un outil indispensable
à la construction d’alternatives équitables
et durables dans le domaine de la
gouvernance du foncier et des ressources
naturelles. Le Code rural ne peut
en aucun cas être considéré comme
un modèle reproductible partout et
dans n’importe quelles conditions.
S’il est porteur d’espoir et d’avancées
notables, c’est avant tout parce
qu’il a été construit progressivement
et qu’il continue à être amélioré et modifié
par les populations nigériennes
elles-mêmes. En revanche, les principes
qui sous-tendent la construction et les
fondements du Code rural du Niger
peuvent très certainement constituer
une source d’inspiration à l’élaboration
de réponses adaptées à chaque
contexte.

Le dispositif institutionnel du Code rural au Niger
Les commissions foncières sont les institutions qui mettent en oeuvre le Code rural et assurent le respect des normes établies dans ses textes. Elles s’établissent à toutes les échelles, du village au national. À chaque niveau, les commissions foncières ont des compétences et des prérogatives bien définies. Monsieur Abdul Karim Mamalo, secrétaire national permanent du Code rural entre 2000 et 2010, nous en explique le fonctionnement : « Les Cofob (commissions foncières de base) font essentiellement un travail de proximité : le contrôle des couloirs de passage, le contrôle d’accès aux points d’eau… et la délivrance des attestations foncières, notamment les donations, ventes, héritages, locations ou gages coutumiers de terrain. C‘est un travail qui ne peut être fait que par les commissions foncières de base. Les Cofocom (commissions foncières communales) interviennent dans l’identification des couloirs de passage, l’identification des points d’eau, l’identification des forêts, le système de matérialisation et l’inscription de ces ressources là au dossier rural. Donc toutes missions qui ne pourraient pas être faites par la Cofob. Les Cofodep (commissions foncières départementales) supervisent le travail des Cofocom, et assurent aussi la formation des membres des Cofob et des membres des Cofocom. C’est également les Cofodep qui délivrent les titres fonciers. […]. Au niveau de la région c’est un autre type de travail. La région supervise l’ensemble de l’édifice au niveau régional. La région intervient aussi dans le cadre du processus d’élaboration du schéma d’aménagement foncier. À chaque niveau, ce sont donc des missions différentes, et c’est la somme de toutes ces missions qui détermine le Code rural. »

Clara Jamart
est politologue de
formation, actrice
du
développement et
de la solidarité
internationale,
spécialiste du
développement
rural et agricole.
En 2010, elle a coréalisé
pour
Agter, en
collaboration avec
Loïc Colin et
Vincent Petit
(E-Sud
Développement)
et Inter-réseaux,
un ensemble
pédagogique
multimédia sur le
Code rural du
Niger dont les
résultats sont
disponibles en
ligne à cette
adresse :
www.agter.asso.fr/
rubrique129_
fr.html ou sur
demande en
version papier
auprès de
l’association
Agter.

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