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L’appropriation des droits fonciers. Tout s’achète et tout se vend facilement, en Afrique. Tout, sauf la terre.

Dans la bourgade la plus reculée, se procurer de l’or ou
un ordinateur, est moins compliqué que d’acquérir légalement
un bout de terre. Ces dysfonctionnements tiennent
au fait que 50 ans après les Indépendances, les États ont
conservé les principes du système foncier colonial, taillé sur
mesure pour servir les intérêts du pouvoir en place.

Un système foncier colonial à bout
de souffle.
Les principes de base des
législations foncières sont donc restés
ceux qui avaient été introduits à
la fin du XIXe siècle par les puissances
coloniales, s’inspirant du système
appliqué par l’empire britannique en
Australie à partir de la loi Torrens de
1958, avec quelques aménagements.
Le système Torrens d’origine était en
effet franchement génocidaire. Non
seulement il niait l’existence de tous
droits territoriaux préexistant à la
conquête coloniale, mais il refusait
même d’envisager que les aborigènes
puissent être des sujets de droit
(il faudra attendre un référendum de
1967 pour reconnaître les survivants
comme Australiens).
Les systèmes introduits en Afrique
seront donc des systèmes Torrens édulcorés
 : comme en Australie, l’État colonial
se considère comme le fondateur
du droit de propriété, grâce à la production
de « titres fonciers », mais à l’inverse
de l’Australie, il admet l’existence
de « droits indigènes », individuels ou
collectifs, d’origine coutumière. Avec
une importante réserve cependant :
ces droits indigènes ne sauraient être
que des droits d’usage, non cessibles,
et donc sans valeur marchande. Jamais
des droits de propriété au sens strict
(cf. encadré). La propriété est une affaire
trop sérieuse pour la laisser aux
indigènes ; elle passe par le cadastre *
et le bornage ; elle doit être « inviolable
et imprescriptible ¹ » ; seule l’Administration
coloniale peut la créer,
en contrôler les mutations ultérieures
(ventes ou successions) et en conserver
les preuves irréfutables.
Toujours en vigueur, le système
fonctionne cependant de plus en
plus mal. Deux raisons de nature
différente à cela :
- Dans des pays chauds et humides
où les moyens administratifs sont
limités, la conservation de la documentation
foncière censée garantir
définitivement les droits des propriétaires,
est une fiction. Le plus
souvent, les services fonciers n’ont
plus à conserver que des amas de
cellulose, mangés
par les insectes.
- Compte tenu de
l’importance des
taxes et des bakchichs
à régler
pour l’enregistrement
des mutations,
celles-ci ne
sont généralement
pas enregistrées si
bien que l’écart va
croissant entre les
indications qui figurent
dans la documentation foncière
subsistantes et la réalité du
terrain.
La modernisation des services (informatisation)
et la « restauration » de
la documentation foncière, parfois engagées
grâce à l’aide internationale,
sont autant d’occasions de falsifications
ou d’arrangements. Si bien que le système
« normal » des titres fonciers, ne
fonctionne correctement que sur une
infime partie des terrains urbains et,
a fortiori, des espaces ruraux.

Le développement d’un système
moderne néo-coutumier en marge
de la loi
. Pour pallier à cette faillite,
depuis une quinzaine d’années, des
programmes de sécurisation des droits
coutumiers * ont été entrepris dans plusieurs
pays. À défaut de transformer les
droits coutumiers * en droits de propriété,
ils visent à les « reconnaître »
et à les « formaliser ». Des cadastre *s
sommaires sont dessinés, différents
types de certificats et d’attestation
sont distribués, pour « sécuriser »
ces droits. L’utilité pratique de ces
programmes, qui partent de bonnes
intentions, reste pourtant faible tant
que la loi continue à les considérer
comme de simples droits d’usage,
que leurs mutations ne sont pas légalement
reconnues et enregistrées,
et que toute notion de prescription
acquisitive * est rejetée.
Est-ce à dire que les acteurs économiques
sont condamnés à demeurer
enfermés dans un
système coutumier
traditionnel, géré
par des chefferies
et des lignages, qui
dénie à la terre sa
valeur marchande,
alors que ce qu’elle
produit est commercialisé
 ? En réalité, le
système coutumier
n’est souvent plus
qu’un jeu d’ombres,
dès que des intérêts
financiers sont en jeu. Comment imaginer
que dans une société où l’agriculture
et l’immobilier sont devenus
marchands, le foncier qui bénéficie,
du fait de ces productions, d’une rente
bien réelle, puisse être épargné par cette
même marchandisation ?
Alors, puisque la loi interdit les
transactions financières sur les terrains
coutumiers, puisque les textes
officiels n’y tolèrent que des droits
d’usage, le processus irrésistible de
la marchandisation du foncier se
réalise sans la loi. Le phénomène est
bien sûr beaucoup plus actif en milieu
urbain et périurbain où l’on voit les
anciens chefs de terre se transformer
en grands propriétaires et où le marché
des terrains coutumiers bat son plein,
comme celui des terrains titrés détenus
par des propriétaires ne disposant
plus de titres en règle. Il gagne aussi
les zones rurales plus reculées où la gestion coutumière des terres inclut
de facto des relations marchandes et
où, déguisés en « agrobusiness men »
des citadins tâchent de s’y tailler des
domaines.
Il est fascinant d’y voir les acteurs
bricoler spontanément un nouveau système
foncier, sans loi mais non sans
règle, qui ressemble étrangement au
vieux système européen d’avant le cadastre
*. Alors que le taux d’alphabétisation
est encore faible, des « petits
papiers », en fait des conventions de
vente et des accords de succession, sont
rédigés sur ordinateur par des sortes
d’écrivains publics ² ; le bien est décrit,
l’identité des détenteurs des parcelles
voisines est indiquée, plusieurs témoins
sont cités et apposent leur signature.
Dans certaines communes, un service
municipal détourne la prérogative
d’authentification des signatures dont
il dispose, pour apposer un cachet officiel
sur le document, en tenir parfois
un registre chronologique et assurer la
conservation d’un exemplaire.
Alors, il est bien sûr possible de
se demander pourquoi les appareils
d’État s’obstinent à ne reconnaître
aucune valeur légale à tout cela, sans
pour autant l’interdire ? La réponse
est simple : en laissant faire sans légaliser,
ils conservent le pouvoir fort
lucratif d’intervenir au cas par cas,
pour faire et défaire la propriété, en
prenant prétexte de l’illégalité des
documents.

L’État, grand maître de la propriété.
Grâce aux vieilles lois coloniales l’État
reste le grand maître de la propriété
sur la plus grande partie du territoire.
Il l’est d’autant plus aisément que la
légalité foncière est difficile et coûteuse
à respecter. Dans des proportions
différentes, tous les régimes africains
cherchent à utiliser ce pouvoir pour
entretenir leur clientélisme. Mais ils
en tirent aussi un enrichissement direct
 ; c’est ainsi que la réalisation de
travaux d’infrastructures s’accompagne
presque toujours de grandes manoeuvres
foncières au terme desquelles les
terrains susceptibles d’être fortement
valorisés, tombent entre les mains de
différents notables.
Là où, en Europe, les collectivités publiques
utilisent leur pouvoir réglementaire
pour contrôler l’usage des
sols, une administration africaine
intervient directement sur l’appropriation
des sols. Ainsi, l’expression
« politique foncière » n’a nullement la
même signification en Europe et en
Afrique. Dans un cas, ce sont les règles
d’utilisation des sols qui sont visées,
dans l’autre, c’est bien davantage leur
appropriation même qui est en jeu.
La multiplication, depuis 2008, des
cas médiatisés « d’accaparement des
terres » dans les pays du Sud et particulièrement
en Afrique, est peu compréhensible
si l’on ne prend pas en compte
la capacité que s’arrogent les États de
faire et défaire la propriété.
Le fait que les cessions massives de
terres se réalisent sous forme de baux
à long terme et non de ventes en pleine
propriété, ne change rien à l’affaire.
Pour que l’État donne à bail * quelques
milliers d’hectares, il faut d’abord qu’il
en ait pris lui-même possession et qu’il
ait fait « déguerpir » les paysans qui
les cultivaient parfois de façon immémoriale.
En outre, d’un point de vue
financier la vente d’un droit à 99 ans
a presque exactement la même valeur
qu’une vente définitive (la valeur d’un
droit de 25 ans ne vaut déjà plus que
50 % de la valeur d’un droit définitif
si l’on raisonne avec un coût de l’argent
à 6%).
Il est facile de comprendre pourquoi
ces baux se négocient dans le secret
des cabinets. Combien vaut la signature
d’un président en bas d’une convention
de bail * à long terme, conçue
comme un traité international, avec
des niveaux de loyer dérisoires, des
engagements d’investissement non
chiffrés, des exemptions d’impôts, et
la désignation d’une instance d’arbitrage
échappant à la souveraineté nationale
 ? Qui peut connaître l’identité
des personnes ayant bénéficié de l’attribution
de parts sociales de la société
exploitante, domiciliée dans un paradis
fiscal mais surtout juridique ?
Le fait d’adopter des codes de bonne
conduite et d’obtenir que ces grands
investissements internationaux soient
accompagnés d’études alimentaires,
sociales, économiques et environnementales,
ne fournit pas de réponse à
ces questions financières.

Les mots, les droits et les choses
En Afrique comme ailleurs, la propriété, définie comme le droit d’utiliser une chose et d’en disposer (la conserver, la détruire, la donner…), est immémoriale. Mais un terrain n’est pas une chose. C’est un espace sur lequel s’exercent des droits. À proprement parler, être propriétaire foncier, c’est donc être propriétaire de droits sur un espace. Sachant que plusieurs droits différents peuvent coexister sur le même espace et être la propriété de titulaires différents. Mais user d’un droit (par exemple le droit de chasser), individuellement ou collectivement, n’implique pas que l’on soit propriétaire de ce droit, c’està- dire que l’on ait la faculté d’en disposer librement, en particulier de le vendre ou de le louer. Le droit de propriété inclut le droit d’usage *, mais il est plus vaste que lui. Les droits privés d’individus ou de familles sur leurs terres sont aussi vieux que l’agriculture. Ils ne doivent pas être confondus avec les droits communs d’un groupe social sur son territoire. Il est impossible de cultiver sans avoir la possibilité de protéger la plante, de la surveiller, de récolter, de sélectionner les meilleurs sujets pour les replanter, etc., alors qu’une société basée sur la chasse et la cueillette peut se contenter de droits sur un territoire. Dans les sociétés contemporaines, cela débouche sur la distinction devenue classique entre les droits privés sur les terrains et les droits politiques (nationaux, communaux, etc.) sur le territoire.

Notes
1. En France, la propriété a toujours
été fondée sur la « prescription
acquisitive * » : un droit de propriété
ne peut plus être revendiqué par son
titulaire ou ses ayants droit, s’il a
négligé de le faire pendant trente ans.
Si bien qu’ipso facto, le possesseur
d’un terrain en devient le propriétaire
légitime : je suis propriétaire parce
que je me comporte comme tel et que
personne n’a apporté une preuve du
contraire, depuis au moins trente ans.
2. Rappelons que les notaires français
sont eux-mêmes les descendants des
écrivains publics.

Joseph Comby,
consultant, est
membre du
Comité technique
« Foncier et
développement »
de la Coopération
française.

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