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Les céréales au coeur des politiques de stockage en Afrique de l’Ouest

Après avoir été longtemps vilipendés, les stocks ont brusquement retrouvé
leurs lettres de noblesse à la faveur de la crise alimentaire de 2008. Outil
majeur de la sécurité alimentaire en Afrique de l’Ouest, ils restent controversés
lorsqu’il s’agit de réguler le marché et de réduire les variations de prix.
Communauté internationale et régionale, experts et praticiens, les stocks
sont sur toutes les langues, mais aucun ne parle le même langage.

Les stocks, une histoire ancienne.
Depuis des siècles dans le Sahel, la
constitution de stocks fait partie des
stratégies pour affronter les périodes
de disette, au point d’être intégrée par
les colons. Dans les années 1930, « les
greniers du commandant » prennent
d’abord la forme de stocks constitués
à partir d’une contribution obligatoire
de 100 à 150 kg de grains par an et par
personne imposable, gérée par l’administration
coloniale.
Dans les années 1940, une nouvelle
réglementation instaure deux types de
greniers : les greniers de soudure mis
à la disposition du cultivateur au moment
des semailles et de la soudure,
et les greniers de disette ou de famine
jouant le rôle de stock de réserve ; le
grenier de disette de l’année précédente
devenant grenier de soudure l’année
suivante. La constitution obligatoire
de ces greniers en fait une des institutions
les plus impopulaires de la
période coloniale, d’autant que dans
la pratique, ils n’ont jamais été utilisés
pour secourir les populations en
période de crise alimentaire, servant
avant tout les chefs et les notables.
Lors de la décolonisation, les pays
d’Afrique de l’Ouest font de l’autosuffisance
alimentaire un des piliers
de la construction des États Nations
indépendants. Ils vont alors se doter
de boards ou d’offices céréaliers, et
disposeront généralement du monopole
de la commercialisation des céréales
et d’importantes infrastructures
de stockage. Les pays de l’UEMOA
(hors Côte d’Ivoire) disposeraient
aujourd’hui d’entrepôts en capacité
d’accueillir plus de 600 000 tonnes.
Pour la plupart, ces entrepôts ont été
construits à cette époque.
Dans les années 80, les faibles performances
de ces structures publiques,
combinées à la crise financière des
États, feront de la réforme des offices
céréaliers, une des principales mesures
économiques des Plans d’ajustement
structurel du secteur agricole (PASA) :
libéralisation du marché, retrait de
l’État des fonctions de commercialisation
et de régulation, etc. Dans les
pays sahéliens confrontés aux chocs
de production, la gestion d’un stock
national de sécurité (SNS) constituera
désormais la principale prérogative des
offices céréaliers, alors que l’intervention
publique est restreinte à la gestion
des crises alimentaires. Mais dans le
contexte budgétaire des années 80, la
constitution, l’entretien et le renouvellement
des stocks de sécurité sont
difficiles à assumer par les seules ressources
nationales. Dans ces conditions,
les principaux pays donateurs du Sahel
vont s’impliquer financièrement dans
cette politique de stockage : désormais
les stocks appartiennent conjointement
au pays et aux donateurs, et sont régis
par des règles très strictes, permettant
d’en assurer la pérennité. Ces règles portent
notamment sur le réapprovisionnement
« grain pour grain » du stock,
les rotations techniques, les modalités
d’appel d’offre, l’entretien du stock, la
codécision sur le déstockage, etc.
Dans le même temps, et toujours
dans le Sahel traumatisé par les famines
de 1973 et 1984, les banques de
céréales ou les greniers villageois se
multiplient, notamment à la faveur
des appuis des ONG, puis des agences
onusiennes.

Années 2000, les premières interrogations.
Les stocks nationaux de
sécurité (de l’ordre de 30 000 tonnes
par pays) ont été imaginés dans les
années 80 pour affronter des chocs
majeurs de production. Ils permettent
de mobiliser des vivres dans l’attente de
l’acheminement de l’aide alimentaire
internationale. Ils sont reconstitués essentiellement
via les aides alimentaires
lorsqu’elles sont constituées de mil,
sorgho ou maïs, ou via la monétisation
de ces aides (vente sur le marché
permettant d’alimenter des fonds de
contrepartie) notamment lorsqu’elles
sont constituées de blé, boulgour et
riz. Deux débats s’installent dès la fin
des années 90. Le premier est porté
par les agences d’aide et questionne
le coût et l’opportunité de stocks
physiques, compte tenu de l’évolution
du fonctionnement des marchés
et du désenclavement progressif des
pays sahéliens. On verra dès lors se
développer des stocks financiers ou
réserves financières permettant de
disposer d’une capacité d’achat public,
en cas de besoin. L’autre débat
est porté par les gouvernements ouest
africains. Ils considèrent que rien ne
peut remplacer le stock physique et
qu’il convient d’en accroître le volume
pour tenir compte de la croissance démographique.
Surtout, ils jugent que
les règles de fonctionnement sont trop
strictes, et freinent l’utilisation du stock
et sa capacité de réponse aux crises.
Enfin, ils souhaitent que le stock puisse
également jouer un rôle de régulation
des prix. Les donateurs refusent de
s’engager dans cette voie au nom de
la doctrine de non intervention publique
sur les marchés. Une fracture
va se créer entre les gouvernements et
la communauté internationale. Considérant
les stocks de sécurité cogérés
comme une forme d’ingérence extérieure
dans un domaine important de
souveraineté nationale, les trois pays
sahéliens enclavés (Burkina Faso, Mali
et Niger) vont mettre en place sur ressources
nationales un deuxième stock
aux prérogatives plus larges : le stock
d’intervention ou la réserve alimentaire
stratégique, gérée par l’État seul.

Puis l’électrochoc. La crise alimentaire
de 2004-05 au Niger va servir de révélateur
sur deux plans. En premier lieu, elle
met en exergue la montée en puissance
progressive des crises d’accessibilité alimentaire,
induites par le décrochage
entre les ressources des ménages et les
prix des vivres. Autrement dit, on n’a
plus seulement affaire à des déficits de
production. En deuxième lieu, la réponse
à cette crise va être considérablement
compliquée par les difficultés
rencontrées par l’État nigérien, le PAM
et les ONG pour acquérir les céréales
destinées à secourir les populations. La
crise induite par la flambée des prix et
les ruptures d’approvisionnement sur
les marchés mondiaux en 2008 finiront
de réhabiliter les stocks dans l’arsenal
des outils de sécurité alimentaire, sans
toutefois parvenir à rapprocher les approches
entre les tenants d’une vision
des stocks cantonnés à une réserve de
sécurité mobilisée en cas de crise avérée,
et les tenants d’une vision des stocks
élargie à la régulation des prix sur les
marchés. Ce débat, au delà des stocks,
est le reflet d’une divergence plus large
sur le rôle de l’intervention publique,
les pays ouest africains considérant
que la libéralisation des politiques
agricoles n’a pas enclenché le cercle
vertueux promis par les institutions
internationales.
Aujourd’hui la plupart des pays
ouest africains ont relancé leur politique
de stockage en réponse à la
crise alimentaire de 2008. Outre les
pays sahéliens, le Nigeria dispose
d’une réserve stratégique de plus de
300 000 tonnes et s’est engagé dans
un processus devant le conduire à un
stock de plus d’un million de tonnes.
Le Ghana a créé la National Buffer
Stock Company
chargée d’acheter,
stocker et revendre les céréales avec
un objectif clairement affiché, comme
dans le cas du Nigeria, de régulation
du marché. La plupart des autres pays
dont les stocks sont inexistants ou réduits,
sont également engagés dans un
accroissement des volumes.

Les stocks en Afrique de l’Ouest :
agir sur les causes et sur les conséquences
des crises.
La politique
agricole de la Cedeao - l’Ecowap - est
le reflet de la double ambition régionale
 : disposer de réserves de sécurité
pour affronter les crises alimentaires,
et mettre en place des stocks d’intervention
pour contribuer à une stabilisation
des prix. Son approche se
distingue ainsi du consensus actuel
au sein du G20 qui limite la constitution
de stocks à la seule fonction
de réserve d’urgence, en recherchant
l’absence d’interférences ou d’impact
sur les prix et le fonctionnement des
marchés.
La vision régionale ouest africaine
repose sur l’analyse suivante : la stabilisation
des prix est un élément central
de l’encouragement des producteurs à
investir dans la production et à intensifier.
Elle est aussi déterminante pour
faciliter l’accès à l’alimentation des populations
vulnérables. Avec d’autres instruments
(notamment les instruments
de stabilisation des prix aux frontières),
les stocks doivent contribuer à atténuer
la volatilité des prix et à les contenir dans
une fourchette qui garantisse simultanément
une rémunération correcte
des producteurs et des prix abordables
pour les consommateurs. La politique
de stockage doit aussi être conduite de
telle sorte qu’elle encourage les organisations
de producteurs (OP) à stocker
à leur niveau, retarder la mise en marché
et mieux valoriser la production,
tout en contribuant à la régulation
intra annuelle du marché. Elle doit
également encourager les opérateurs
privés professionnalisés à développer
le stockage privé sous contrat. C’est
ainsi que l’Ecowap prévoit de favoriser
les initiatives de stockage des OP, le
warrantage, les contrats d’entreposage
avec les opérateurs privés. Contrairement
au G20 qui ne considère les stocks
que comme un instrument de réponse
aux conséquences de la volatilité, en les
mobilisant pour intervenir auprès des
populations vulnérables, l’approche de
la Cedeao considère que les stocks constituent
un moyen de limiter la hausse
des prix et permettent partiellement
de prévenir les crises.
Dans le domaine du stockage de sécurité,
l’approche de la Cedeao repose
sur la mise en place de trois lignes de
défense complémentaires, correspondant
à des crises alimentaires d’ampleur
croissantes. La première ligne est
constituée par les stocks de proximité,
au niveau villageois ou communautaires.
Ils ont un double intérêt : ce sont
des outils maîtrisés par les communautés
locales, et s’ils sont bien gérés,
ils sont mobilisables très rapidement,
car disponibles à proximité des ménages
en difficultés. La deuxième ligne
de défense est constituée par les
stocks nationaux de sécurité. La Cedeao
et l’UEMOA sont engagés dans
une stratégie de renforcement de ces
stocks, notamment auprès des pays
qui n’en disposent pas. L’expérience
des pays sahéliens dans la gestion de
ce type de stocks constitue une opportunité
importante de coopération
entre pays : maîtrise des différentes
opérations d’achats, contrôle qualité,
entretien du stock, rotation technique,
etc. Enfin la troisième ligne de défense
concerne la réserve régionale de sécurité
(ou stock régional de sécurité
alimentaire). L’initiative du G20 2011
visant à appuyer la mise en place de
réserve humanitaire stratégique et de
faire de l’Afrique de l’Ouest une région
pilote dans ce domaine a conduit les
institutions régionales et les acteurs à
accélérer la conception de cette réserve
régionale. La Cedeao et ses partenaires
ont retenu un ensemble de principes
qui devront guider la mise en place de
cette réserve et les modalités d’appuis
du G20 (cf. encadré).
Cette réserve régionale dont les modalités
concrètes sont en cours de définition
par un groupe de travail spécifique
mis en place par la Cedeao, devrait
combiner deux instruments :
- un stock détenu par la région, prépositionné
dans des sites de stockage
disséminés dans la région ;
- une mutualisation régionale d’une
partie des stocks nationaux de sécurité.
Ce dernier instrument est initié par
les offices et sociétés détentrices des
stocks nationaux de sécurité qui ont
constitué à cette fin un réseau régional,
le Réseau des sociétés ou offices chargés
de la gestion des stocks nationaux
de sécurité alimentaire au Sahel et en
Afrique de l’Ouest (RESOGEST). Il
repose sur le principe d’une mutualisation
de 5% des SNS. Cette approche
vise à renforcer la coopération entre
les sociétés gestionnaires des stocks
et à mobiliser les stocks disponibles
dans un pays, pour affronter une crise
localisée dans un autre pays. Les modalités
précises de cette coopération
sont en cours d’élaboration : conditions
de prêts des stocks, garanties de
remboursement, modalités de gestion
de la part mutualisée, etc.
Les obstacles à lever sont nombreux
avant de voir une réserve régionale en
capacité de répondre aux crises alimentaires
qu’affronte la région. Le principe
selon lequel la réserve régionale
intervient lorsque les stocks locaux et
nationaux ne sont plus en capacité de
répondre aux besoins est fondamental.
Mais cela signifie qu’en cas de crise
majeure, les besoins peuvent être considérables
et les coûts très élevés. Par
ailleurs, le recours au niveau régional
dans des conditions d’équité entre les
pays, suppose que tous soient dotés de
stocks de proximité et de stocks nationaux
de sécurité. C’est loin d’être
le cas aujourd’hui. Par conséquent la
définition des règles de constitution
et de fonctionnement de la réserve régionale
(quels produits, quel volume,
quels critères de déclenchement, quelles
modalités de reconstitution, quelle clé
de répartition des coûts, quelle part
entre stock physique et stock financier,
quelle gouvernance, etc.) est une étape
cruciale qui doit permettre à la réserve
de fonctionner sur des bases indépendantes,
sans interférences politiques
qui seraient fatales pour la pérennité
du système.


Les principes pour la constitution de la réserve régionale en partenariat avec le G20
La Cedeao avec ses partenaires régionaux a arrêté huit principes qui doivent guider la conception de la réserve régionale et les conditions d’implication du G20.
La responsabilité : la réserve est placée sous la responsabilité politique des instances statutaires de la Cedeao.
Le leadership et l’appropriation : la réserve est portée par les acteurs régionaux de l’Afrique de l’Ouest, sous l’égide de la Cedeao et associe principalement les États membres, l’UEMOA, le Cilss, et les acteurs non étatiques, en particulier le Roppa. Elle s’appuie sur les systèmes d’information nationaux et régionaux, ainsi que les dispositifs de concertation et de gestion des crises alimentaires aux échelles nationales et régionales, dont le Réseau de prévention et gestion des crises alimentaires (RPCA).
L’alignement : la réserve contribue à la stratégie de prévention et de gestion des crises alimentaires et s’inscrit dans une approche globale et intégrée de stockage de sécurité alimentaire, fondée sur trois lignes de défense complémentaires.
La subsidiarité et la complémentarité  : la réserve vient compléter et renforcer les efforts réalisés au niveau national, sans déresponsabiliser les acteurs locaux et nationaux, mais en les dotant d’un instrument complémentaire pour affronter les crises de grande ampleur, face auxquelles les mécanismes locaux et nationaux sont insuffisants. Elle s’appuiera en priorité sur les capacités de stockage existantes dans la région et contractualisera les prestations d’entreposage avec les détenteurs de ces entrepôts.
La solidarité régionale : le projet pilote associe tous les États membres de la Cedeao et s’appuie sur les mécanismes de base de la solidarité régionale, notamment sur le plan de la contribution financière des États et des institutions régionales. La solidarité envers les populations et les pays les moins bien lotis s’exprime au travers des mécanismes de déclenchement et des critères d’éligibilité.
La cohérence : le projet s’inscrit dans la vision de la région : souveraineté alimentaire (priorité à l’approvisionnement régional, achats contractuels auprès des producteurs), cohérence et articulation au sein de la politique de régulation des marchés, développement des capacités régionales de prévention et gestion des crises, rationalisation des institutions, etc.
Le partenariat : la sécurité alimentaire est une responsabilité collective qui exige la mobilisation concertée, cohérente et coordonnée des institutions depuis le niveau local jusqu’au niveau international, l’implication des acteurs publics et non gouvernementaux, et les appuis de la communauté internationale. Ce principe est codifié dans les pactes de partenariat ECOWAP/PDDAA et dans la Charte de prévention et gestion des crises alimentaires en Afrique de l’Ouest adoptée le 17 novembre 2011.
La transparence et la redevabilité : le projet associe les États, les institutions régionales sous l’égide de la Cedeao et les partenaires internationaux. Les organes de gouvernance doivent être conçus pour garantir une totale transparence vis-à-vis des gouvernements, des opinions publiques, des institutions régionales, des organisations internationales et des partenaires bi et multilatéraux impliqués dans son financement et sa mise en œuvre.



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