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La politique agricole du Nigeria, à la recherche de cohérence dans les cadres stratégiques

Singulier sur de nombreux aspects, le Nigeria ne semble
pas faire exception dans la région en matière de politique
agricole. Il reste écartelé entre des potentialités importantes,
des ambitions immenses et des réalisations aujourd’hui
encore insuffisantes.

Au Nigeria, pays le plus peuplé
du continent africain et
dont la population urbaine
s’accroît de manière exponentielle,
l’objectif d’autosuffisance alimentaire
que s’est donné le gouvernement reste
un véritable défi. Dans un pays doté
d’une croissance économique relativement
rapide, cette ambition ne semble
pas irréaliste mais demande encore de
nombreux efforts.

Évolutions récentes : de l’interventionnisme
à la libéralisation.
Les politiques
agricoles du Nigeria ont beaucoup
évolué depuis l’indépendance du
pays. Les années 60 se caractérisent par
une forte intervention publique dans
l’agriculture, avec la mise en oeuvre au
niveau des différents États des orientations
des plans de développement
définis au niveau fédéral (quatre plans nationaux de
développement (National Development
Plan
, NDP) se succèdent entre 1962 et 1985). Les priorités
du gouvernement portent alors
sur le renforcement de la production
nationale, en particulier au niveau des
cultures de rente. Cette période de fort
interventionnisme public propulse le
Nigeria au rang de premier producteur
mondial de caoutchouc, d’arachide et
d’huile de palme, ainsi qu’au second
pour le cacao.
La période 1970-1986, qui coïncide
avec l’exploitation intensive du pétrole,
est marquée par le désintérêt des
politiques à soutenir l’agriculture. Le
fort déclin de la production agricole
nationale réduit alors le pays à une
dépendance croissante vis-à-vis des
denrées alimentaires importées. Suite
à l’importante crise alimentaire que
connaît le pays en 1976, sont mis en
place des programmes tels que « Feed
the Nation »
(1976-1979) et «  Green revolution
 »
(1979-1983). Ils se concentrent
sur le renforcement de la production
agricole, la fourniture d’intrants subventionnés,
le développement communautaire
et l’accès au crédit. Ces programmes
sont toutefois mis en oeuvre
sans cadre d’intervention structurant
et transparent, et sans que la succession
des gouvernements à la tête du pays
n’en assure la continuité.
En 1978, la
promulgation de la loi foncière (Land
Use Act
) marque un tournant historique
dans l’histoire de l’aménagement
du territoire au Nigeria.
La tendance s’inverse ensuite en
1987 avec les Programmes d’ajustement
structurel (Pas) qui visent à réduire la
dépendance de l’économie nationale
vis-à-vis du pétrole et à promouvoir
le secteur privé comme moteur de la
croissance.
En 1998, le gouvernement nigérian
porte un renouveau d’attention au secteur
agricole. Il se dote d’une politique
agricole dont un des objectifs est
d’assurer la sécurité alimentaire de la
population à travers le développement
de la production locale.

L’agriculture au coeur des cadres
stratégiques actuels du Nigeria.

Depuis la Nouvelle politique agricole
de 2001 (New agricultural policy on
agriculture
), document de référence
en matière de politiques agricoles au
Nigeria, le gouvernement accorde une
ambitieuse place au secteur agricole
dans les cadres d’orientations stratégiques.
Le document de stratégie de
réduction de la pauvreté du Nigeria,
« National Economic Empowerment
and Development Strategy
 » (NEEDS
II 2008-2011) qui met l’accent sur un
développement économique porté par
le secteur privé, ainsi que l’Agenda en
7 points
(« 7-point Agenda »), cadre de
référence pour l’orientation des réformes
économiques du pays adopté en
mai 2007, sont les documents programmatiques
à moyen terme qui doivent
permettre d’atteindre les Objectifs
du millénaire pour le développement
(OMD 2015) ainsi que la vision
2020 du Nigeria. Cette dernière vise
à faire du pays une des 20 premières économies mondiales d’ici 2020, ce
qui nécessite, au niveau agricole, de
multiplier par 6 la production nationale
actuelle.
Le programme national de sécurité
alimentaire
(National Food Security
Programme
, NFSP), publié en
août 2008 par le ministère fédéral de
l’Agriculture et des Ressources en eau,
a pour objectif d’atteindre la sécurité
alimentaire en assurant la disponibilité
et l’accessibilité à tout nigérian d’une
nourriture de qualité, tout en faisant
du Nigeria un important exportateur
alimentaire. Il précise les filières prioritaires
(manioc, riz, mil, blé) pour atteindre
la sécurité alimentaire et définit
des objectifs tout au long des filières
dans le but de valoriser la production,
notamment en aval, via l’amélioration
du stockage, de la transformation et un
meilleur accès aux marchés agricoles.
Il inclue également l’aménagement de
zones irriguées (450 000 ha).
Les cadres stratégiques de NEEDS II
et de l’Agenda en 7 points ont été opérationnalisés
en programmes à courtmoyen
terme : l’Agenda en 5 points pour
l’agriculture (« 5-point Agenda »), défini
par le ministère fédéral de l’Agriculture
et des Ressources en eau, est une
feuille de route détaillée dont la mise
en oeuvre devrait assurer l’atteinte des
objectifs de l’Agenda en 7 points dans
le secteur agricole.
Le gouvernement d’Olusegun Obasanjo
a également lancé en 1999 des
Initiatives présidentielles sur 7 produits
agricoles (manioc, riz, huile végétale,
sucre, élevage, arboriculture et céréales
sèches). Leur objectif est non seulement
de dynamiser les exportations
agricoles du Nigeria en bénéficiant des
accords préférentiels dans le cadre de
l’Organisation mondiale du commerce
(OMC) et des Accords de partenariat
économique entre l’Union Européenne
et les pays Afrique Caraïbe Pacifique,
mais aussi de profiter du potentiel du
marché régional des pays voisins. Si
ces mesures ont montré que des investissements
dans le secteur agricole peuvent donner des résultats concrets
en termes d’augmentation de la production
nationale, leur bilan est toutefois
plutôt mitigé dans la mesure où seul
le volet « intensification des productions
 » a été pris en compte, sans tenir
compte de l’aval des filières (comme la
transformation des produits).
La politique de soutien aux intrants
agricoles
constitue un élément
central de la politique agricole du Nigeria
depuis les années 50. Elle consiste
principalement à attribuer des
subventions publiques pour faciliter
l’accès des agriculteurs aux intrants
(engrais, semences améliorées, produits
phytosanitaires). Le niveau des
subventions fédérales a connu une
évolution en dents de scie et leurs
modalités de mise en œuvre ont été
très changeantes. En plus des subventions
fédérales, chaque État attribue
ses propres subventions aux engrais,
variant fortement d’un État à l’autre,
tant au niveau des volumes (de 50 à
150 kg par agriculteur) que du taux de
subvention (de 10 à 50 %). Toutefois de
nombreux agriculteurs ont encore des
difficultés à se procurer des intrants
de qualité, dans les délais requis et à
des prix abordables. Le gouvernement
n’a pas encore réussi à mettre en place
un système efficace de régulation et
de suivi pour répondre aux problèmes
de qualité et de fuite des intrants
subventionnés au-delà des frontières
du pays. Depuis 2008, un système de
distribution des subventions aux intrants
par coupons est testé dans certains
États du pays.


© Centre du riz pour l’Afrique

Ecowap et intégration régionale : où
en est le Nigeria ?
Le Programme détaillé
de développement de l’agriculture
africaine (PDDAA) (le PDDAA constitue le volet agricole
du Nouveau partenariat pour le
développement de l’Afrique (Nepad),
stratégie globale de développement
dont s’est dotée l’Afrique en 2001 pour
combler le fossé séparant l’Afrique du
reste du monde - NDLR), adopté en
2002, sert de cadre d’intervention aux
politiques et stratégies de développement
agricole pour l’ensemble du continent
africain. Il vise à atteindre une
croissance annuelle de la productivité
agricole d’au moins 6 % et un investissement
public dans l’agriculture d’au
moins 10 % des budgets nationaux. En
Afrique de l’Ouest, la Cedeao a adopté
en janvier 2005 la Politique agricole
régionale de l’Afrique de l’Ouest
(Ecowap) et a élaboré un plan d’action
régional 2006-2010. Il prévoit la
formulation de programmes nationaux
d’investissement agricole (PNIA) dans
chaque pays, adoptés par l’ensemble
des partenaires du secteur agricole par
la signature d’un pacte, ainsi que d’un
programme régional d’investissement
agricole (PRIA).
Au Nigeria, le « pacte » Ecowap/
PDDAA a été signé fin 2009 et l’élaboration
du PNIA a conduit à la définition
de la stratégie à moyen terme
du Nigeria, la MTSS (Medium term
sector strategy
) 2010-2012, pour les
investissements financés par le gouvernement
fédéral mais également les
programmes de partenariats à l’initiative
des bailleurs internationaux.
Les mesures de politiques agricoles du
5-point Agenda sont en accord avec les
grandes lignes du PDDAA.

Des politiques manquant encore de
cohérence.
La politique agricole du
Nigeria présente des limites, liées à un
manque global de cohérence à la fois
dans la continuité des programmes,
vis-à-vis des autres politiques sectorielles
et dans la mise en oeuvre aux
différents niveaux institutionnels.
Les politiques agricoles du Nigeria
ont été pendant longtemps peu coordonnées
et opportunistes. Certains
regrettent le manque de continuité
dans les politiques, ainsi que le peu
d’analyse des acquis, des succès et des
échecs des précédents programmes. Les
stratégies sont parfois peu traduites
en plans d’action sur le terrain. L’absence
d’indicateurs complique le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des
politiques. En termes de cohérence avec
les autres politiques sectorielles, peu
de liens sont faits avec les politiques
de développement rural, d’appui aux
petites et moyennes entreprises, de
gestion des ressources en eau ou des
ressources naturelles. Enfin, au niveau
institutionnel, il existe un flou dans la
répartition des rôles entre les différents
niveaux administratifs en matière de
développement agricole. Le partage
des rôles entre État fédéral, États et
gouvernements locaux notamment ne
semble pas optimal, qu’il s’agisse des
secteurs d’intervention respectifs, ou
du montant des ressources allouées.
De manière générale, même si l’on
constate une plus grande efficacité des
programmes agricoles gérés au niveau
des États par rapport à ceux du niveau
fédéral, beaucoup déplorent le fait que
l’élaboration des politiques agricoles
soit descendante (« top-down ») et peu
participative.

Cet article a
été rédigé sur la
base de ressources
bibliographiques
disponibles
sur le site web
d’Inter-réseaux :
http://www.inter-reseaux.org/ressources-thematiques/ressources-par-pays/article/politiques-agricoles


Le financement public de l’agriculture du Nigeria en quelques chiffres

Un investissement public assez faible…
En 2008, le Nigeria a consacré 4,6 % de son budget fédéral
total au secteur agricole. Ce montant reste largement
en deçà de l’objectif de 10 % prévu dans les engagements
de Maputo signés en 2003.

… mais une part relative du budget d’investissement bien supérieure au budget de fonctionnement
Depuis 10 ans, la part du budget agricole consacrée aux
investissements est en moyenne 6 fois supérieure aux dépenses
de fonctionnement, aussi bien aux niveaux fédéral
qu’étatique.

La répartition des financements entre État fédéral, États,
gouvernements locaux et bailleurs de fonds

Les bailleurs de fonds ne financent que 7 % des dépenses
totales dans le secteur agricole. La majorité de leurs financements
se concentre dans les services de soutien aux producteurs
(infrastructure, transformation, financement).
Le reste des dépenses dans le secteur agricole est financé
à hauteur de 57 % par l’État fédéral et 43 % par les États.
Ainsi, augmenter les financements fédéraux ne suffit pas
à améliorer les financements de l’agriculture du pays. Les
gouvernements locaux financent également le secteur agricole,
mais l’absence de statistiques ne permet pas d’évaluer
leur contribution. La coordination des financements au
niveau de l’État fédéral, des 36 États et des 774 gouvernements
locaux reste difficile à organiser.
La part du budget consacrée par chaque niveau institutionnel
à l’agriculture augmente avec le niveau de décentralisation
 : ainsi, les États consacrent à l’agriculture une part
de leur budget plus importante que le niveau fédéral.

Les dépenses dans le secteur agricole sont extrêmement
concentrées

Au niveau fédéral, sur les 179 postes de dépenses pour
l’agriculture, 3 postes concentrent 81 % des financements.
Ils sont destinés : (i) aux marchés d’approvisionnement et
de distribution des engrais (43 %) ; (ii) au volet sécurité alimentaire
du Programme national de sécurité alimentaire
(NFSP) (22 %) ; (iii) à l’achat de céréales pour alimenter le
stock national (16 %).
Les budgets sont souvent initialement mal évalués.
Dans le cas de l’Initiative présidentielle, il est étonnant de
constater que le budget alloué à chaque filière prioritaire
est identique.
Les budgets d’investissement disponibles ne sont pas
dépensés intégralement. Sur la période 2000-2008, le décaissement
moyen du budget d’investissement agricole n’a
été que de 62 % (et seulement de 24 % en 2007).


Le développement piloté par les communautés : un instrument durable de réduction de la pauvreté au Nigeria
Depuis 1985, le Fida innove au Nigeria dans la mise en place de programmes de développement utilisant l’approche de « Développement piloté par les communautés  » (en anglais Community-Driven Development, CDD). Un projet pilote CDD a d’abord été mis en place dans les années 80 par le Fida dans les États de Sokoto et Katsina. Son succès a donné naissance au programme de développement agricole et rural en 2003, puis au programme de gestion des ressources naturelles en 2005, toujours basés sur les communautés et appuyés par le Fida. La même approche a été intégrée dans le programme de développement « racines et tubercules  », qui a permis au Nigeria d’atteindre le premier rang mondial des producteurs de manioc.
La démarche CDD rompt avec l’approche traditionnelle « top-down » (descendante), qui n’a jamais réussi à avoir un impact durable sur les conditions de vie des bénéficiaires, pour une approche plus démocratique, de type « bottom-up » (ascendante) et inclusive. Elle donne le contrôle des décisions et des ressources aux véritables agents du changement dans les communautés rurales, à savoir les organisations traditionnelles, groupes de pairs ou de femmes, unions par produit agricole, etc. Cette approche leur permet de décider librement de leurs actions, et de prendre la responsabilité d’initiatives qui touchent leur vie. Le CDD a ainsi formé des communautés, non seulement à prioriser les infrastructures (approvisionnement en eau potable, installation de centres de santé, construction de routes et d’écoles), mais aussi à les réaliser de façon rentable, transparente et durable. Selon les bénéficiaires, ces programmes leur ont permis de trouver un emploi, de payer les frais de scolarité pour leurs enfants, mais aussi de se sentir utile au sein de leur communauté en participant à leur développement. Les administrations étatiques et locales ainsi que les communautés et villages bénéficiaires de l’approche ont exprimé la volonté d’élargir cette initiative à d’autres régions.
(Par Abdoul Wahab Barry, du Fonds international de développement agricole (Fida).
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