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Un financement innovant des services agricoles à Madagascar

À Madagascar, deux dispositifs complémentaires sont en
cours de mise en place pour faciliter l’accès des paysans
aux services agricoles : les Centres de services agricoles qui
mettent en relation la demande et l’offre de services, et les
Fonds régionaux de développement agricole qui assurent leur
financement.

Madagascar est confrontée à un déficit de
financement du secteur agricole : les projets
ont des durées limitées et concernent des
zones spécifiques ; les financements publics, réduits,
sont difficiles à mobiliser. Par ailleurs, les producteurs
ne sont pas suffisamment impliqués dans les choix
qui les concernent. Pour palier à cela, les ministères
de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche, en concertation
avec les acteurs du secteur agricole, ont
conçu deux dispositifs complémentaires : les Centres
de services agricoles (CSA) et les Fonds régionaux
de développement agricole (FRDA). Ils supervisent
leur mise en place depuis 2008.

Des dispositifs pour faciliter l’accès des paysans
à des services.

Les CSA, installés au niveau de chaque district depuis
2008, ont pour mission principale l’intermédiation
entre la demande et l’offre de services. Ils sont
chargés de recueillir et de mutualiser les besoins en
services des producteurs, et de les mettre en relation
avec le(s) prestataire(s) de services et/ou la source de
financement adaptée (notamment les FRDA).
Chaque CSA est géré par un comité de pilotage
mixte composé de 12 personnes : 6 paysans, des représentants
de l’administration et des collectivités
territoriales. Le président est d’office un paysan.
Une équipe de 3 salariés les appuie techniquement.
Ensemble, ils définissent les priorités pour le développement
agricole du district. Les avis sont souvent
contradictoires : les paysans sont plus axés sur les
filières vivrières alors que les autres membres cherchent
à soutenir les cultures d’exportation. Mais à
travers ces débats, on peut espérer la naissance d’une
nouvelle forme de complémentarité et d’un dialogue
plus équilibré entre paysans et État. « Au début, on
avait peur que les membres de l’administration et les
maires nous confisquent la parole. Mais on se rend
compte qu’on se complète bien lors des prises de décisions
 » témoigne un président de CSA.

Les FRDA ont quant à eux pour vocation première
de financer les services aux agriculteurs, incluant
le renforcement des capacités des organisations de
producteurs (OP), ainsi que l’accès aux facteurs de
production (par ex. achat d’intrants) et aux marchés.
Cela se fait en partenariat et en synergie avec
les institutions de microfinance (IMF), via la mise
en place de fonds de garantie, le refinancement, ou
encore des montages conjoints FRDA/IMF pour le
financement de certains équipements collectifs. Le
demandeur doit contribuer en partie au financement
du service demandé.
Chaque FRDA est piloté par un Comité régional
d’orientation et d’allocation (Croa), composé de 14
membres, dont 7 paysans, ainsi que des représentants
de l’État, du secteur privé et des IMF. Le Croa
assure deux fonctions principales : fixer les priorités
de financement au niveau régional, en lien avec les
priorités de développement du district, et décider de
l’octroi de subventions aux dossiers demandés.
Là aussi, les intérêts ne convergent pas toujours.
Un membre du Croa de Matsiatra Ambony explique :
« Certains dossiers ont été refusés à cause de coûts
excessifs, ou car ils étaient incomplets. Les membres
du Croa issus de l’administration sont parfois très
pointilleux sur les procédures alors que nous, paysans,
cherchons plutôt à défendre le fond des dossiers. Lors de
la dernière réunion, j’ai défendu un dossier même s’il
n’était pas parfait pour éviter aux paysans d’attendre
un an pour bénéficier de la formation »
.

Les paysans individuels, ou organisés en petits
groupes adressent d’abord leurs demandes aux CSA,
avec l’appui de l’équipe technique du CSA. Le comité
de pilotage du CSA fait le tri des dossiers sur la base
des priorités préalablement définies et sélectionne
les prestataires de service, puis présente les dossiers
retenus au Croa du FRDA, qui décide de l’octroi ou
non de subventions.
En tant que fonds de développement, les FRDA
offriront à long terme plusieurs avantages :
– une mutualisation des ressources (État, bailleurs,
filières, etc.), donc une meilleure synergie des financements
disponibles. Plusieurs bailleurs (Fonds
international de développement agricole, Union
européenne, Coopération suisse, Banque mondiale)
participent déjà à ce fonds ;
– une pérennité et une continuité d’actions par rapport
aux projets : les FRDA devront en effet être
alimentés à long terme par des cotisations des filières
et des recettes de l’État et des collectivités. À
moyen terme, ils seront d’abord abondés par des
subventions (État et bailleurs) ;
– des mécanismes financiers plus souples que ceux
des ressources budgétaires courantes de l’État et
des financements plus faciles d’accès que les crédits
des institutions de microfinance ;
– une meilleure concertation sur le choix d’affectation
des ressources, entre l’État, les producteurs,
le secteur privé et les IMF.
Afin de tester ce dispositif, la mise en place de
FRDA pilotes dans 6 régions malgaches a été confiée
à des ONG. Elle est prévue sur la période 2009-2011.
L’association Agriculteurs français et développement
international (Afdi) est chargée de 4 FRDA pilotes au
Sud de Madagascar (dont un avec l’ONG Care), en
particulier dans la région Matsiatra Ambony. L’État
a défini un cadre général commun à l’ensemble des
FRDA (décrit ci-dessus), mais pour les modalités opérationnelles
de mise en place, chaque FRDA pilote a
sa propre marge de manoeuvre.

Le « regard paysan », une implication forte des
paysans dans la construction du dispositif FRDA
de la région Matsiatra Ambony.
Dans la région Matsiatra
Ambony, le Réseau syndical des organisations
agricoles (Soa), partenaire d’Afdi depuis plusieurs
années, s’implique fortement dans la mise en place
des CSA et FRDA. Il a créé en 2008 le « regard paysan
 », un espace de dialogue où se réunissent des
leaders paysans nationaux, des leaders régionaux et
Afdi. L’objectif est de confronter les positions de chacun
et d’émettre des recommandations à partir des
préoccupations des paysans. Concernant le FRDA,
les réunions en amont et en parallèle de sa mise en
place ont permis d’élaborer des propositions sur les
modalités de son fonctionnement qui n’étaient pas
précisées dans les textes officiels. Certaines de ces
propositions sont relayées au niveau national auprès
de l’administration par le Réseau Soa afin qu’elles
soient appliquées à l’ensemble des régions.
Lors d’une de ces réunions, les participants ont
été consultés sur le mode d’élection des membres
du Croa. Ils ont proposé de répartir de façon équilibrée
les représentants des OP régionales et ceux
des comités de pilotage des CSA, ce qui a l’avantage
de s’appuyer sur des structures déjà présentes et représentatives.
Il a également été proposé lors d’un « regard paysan
 » que les OP régionales déjà en place reçoivent
directement une subvention du FRDA, sans avoir à
passer par les CSA. Elles mettent alors elles-mêmes
en oeuvre les services qui sont généralement plus
complexes et étalés sur plusieurs années, comme
par exemple le conseil à l’exploitation familiale.
Les OP régionales montent donc elles-mêmes leur
demande de financement, et la présentent à une commission
(le KMF), composée de représentants des
différentes OP régionales. Le KMF analyse les dossiers
et décide de les présenter ou non au Croa selon
des critères définis préalablement lors du « regard
paysan ». Ainsi, pour pouvoir déposer un dossier au
KMF, une OP doit notamment avoir au moins un an
d’existence légale, une envergure régionale, une assemblée
générale annuelle, et une gestion financière
et opérationnelle transparente. Cette première étape
d’évaluation et de sélection des dossiers par le KMF
permet aux leaders paysans d’améliorer les dossiers
et de demander des modifications avant présentation
au Croa. Un leader témoigne : « C’est un travail difficile
au début. Parfois nous sommes obligés de refuser
certains dossiers. Mais les remarques de nos pairs nous
font progresser »
. La décision finale est dans tous les
cas prise par le Croa.

Les limites de ces dispositifs encore jeunes. Les
CSA/FRDA connaissent aujourd’hui quelques limites.
Les producteurs éprouvent souvent des difficultés à
bien définir leurs demandes. Soit ils demandent ce
qu’ils ont l’habitude de recevoir, soit ils demandent
des services de type intrants ou matériels qui ne sont
pas toujours la solution à leurs problèmes. Les CSA
essayent donc de développer davantage l’appui à la
formulation des demandes paysannes. Par ailleurs,
l’efficacité des dispositifs est freinée par les faiblesses
du réseau de prestataires de services (limités en
nombre, de qualité variable, parfois d’un coût excessif).
Le renforcement de ces prestataires et le recours
à des formateurs paysans constituent des pistes de
solution. Le chantier du financement multiple et de
la pérennité des dispositifs reste aussi entier.
Tout ceci pourra être précisé aux termes de la
phase pilote de ces dispositifs fin 2011. Il sera alors
intéressant d’établir un bilan global sur l’ensemble
des régions pilotes concernées.

Le FDA a pour vocation
de financer des services
aux agriculteurs. Ce fonds
est décentralisé au niveau
des 22 régions de
Madagascar (FRDA). Le
FDA n’est pas encore
fonctionnel mais l’Union
européenne finance depuis
2008 un projet de mise en
place de quelques FRDA
pilotes, sous maîtrise
d’ouvrage du ministère de
l’Agriculture. Un de ces
FRDA pilote se situe dans
la région Matsiatra
Ambony. Sa mise en place,
confiée à l’association Afdi,
est actuellement en cours.

Fonds de développement agricole
Qu’est-ce qu’un fonds de développement ?
C’est une structure qui reçoit et alloue des financements.
Ce n’est ni un service classique de l’administration,
ni une structure projet. Dans le cas du
FDA il s’agira d’un établissement public, sous tutelle
technique des ministères chargés de l’Agriculture,
l’Élevage et la Pêche.
Quelle différence avec les projets classiques ?
Le FDA reprend et étend des enseignements et acquis
de projets existants (approche par la demande,
non-gratuité, implication des bénéficiaires dans le
pilotage, etc.). En cela, c’est une continuité technique
des projets existants. Mais il sera aussi différent de
la plupart des projets sous certains aspects :
– le FDA sera présent dans les 22 régions de Madagascar
(et non limité à une zone géographique) ;
– il sera financé par un ensemble de bailleurs et
l’État ;
– il aura une structure juridique propre et pérenne
 ;
– il couvre l’ensemble des services agricoles et des
filières agricoles.

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