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Code rural du Niger : une gestion décentralisée et concertée du foncier

Le Code rural du Niger constitue une expérience novatrice
de mise en place d’outils de gestion du foncier et des ressources
naturelles en Afrique de l’Ouest. Il se structure autour
de commissions foncières à différents échelons, qui constituent
des cadres uniques de concertation et de prise de décisions.

Le Code rural du Niger est né d’une réflexion
sur la question foncière engagée dès les années
80, à travers plusieurs séminaires nationaux,
notamment sur les stratégies d’intervention en milieu
rural (Zinder, 1982), sur la désertification (Maradi,
1984) et sur l’élevage (Tahoua, 1985). Ces rencontres
ont permis de mettre en évidence les problèmes du
Niger dans les domaines du foncier et de la gestion
des ressources naturelles, à savoir : la raréfaction des
superficies cultivables, l’appauvrissement du capital
terre, la remontée des cultures vers les terres pastorales
du nord, la diminution des espaces pastoraux,
ainsi qu’une insécurité foncière et un risque de conflit
foncier généralisés.
Dans la suite de cette démarche, les autorités nigériennes
mettent en place un comité interministériel
ad hoc chargé de poser les principes d’une politique
foncière ambitieuse pour les zones rurales, et de
préparer l’élaboration d’un Code rural. Un comité
national du Code rural voit le jour en 1989, et une
ordonnance cadre portant principes d’orientation
du Code rural est adoptée en mars 1993.
Cette ordonnance est le texte fondamental et structurant
du Code rural du Niger. Elle pose les bases de
la politique foncière rurale souhaitée par les populations
et les autorités nigériennes. Elle présente le
Code rural comme un instrument visant à définir le
statut des terres et à servir de cadre juridique pour
une gestion d’ensemble de toutes les composantes de
l’espace rural : terres, ressources végétales et animales
et ressources en eaux. Elle présente aussi le processus
de reconnaissance des droits et devoirs fonciers des
populations rurales, ainsi que les rôles et fonctions
de chaque niveau territorial. Elle est complétée par
d’autres textes juridiques pour ensemble constituer
le Code rural. On y retrouve ainsi les mesures relatives
au régime de l’eau, au statut de la chefferie traditionnelle,
aux coopératives rurales, à la gestion de
l’environnement, au régime forestier, au statut des
terroirs d’attache des pasteurs, à la mise en valeur
des ressources naturelles, etc.

Un dispositif institutionnel largement décentralisé.
Le Code rural du Niger s’appuie sur une organisation
institutionnelle claire et hiérarchisée, adaptée
au processus de décentralisation engagé par le pays
depuis 2006. Ainsi, à chaque niveau de l’organisation
administrative du Niger correspond aujourd’hui une
structure du Code rural. Au niveau national, le Comité
national, composé de tous les ministres ayant
une fonction liée à la thématique foncière, assure le
pilotage de la politique foncière. Il est appuyé par un
secrétariat permanent, composé de cadres nationaux.
Au niveau des régions, des secrétariats permanents ont été mis en place depuis 2006. Ils sont composés
de directeurs techniques régionaux ayant un rapport
avec le développement rural. Dans chaque région, l’un
de ces cadres est désigné pour être secrétaire permanent
et assurer le suivi et la coordination des activités
des commissions foncières de la région.
L’une des innovations majeures du Code rural
est la création de commissions foncières, véritables
chevilles ouvrières de l’ensemble du dispositif aux
niveaux départemental, communal et villageois. Elles
sont composées de représentants des opérateurs
ruraux, de la société civile, de femmes, de jeunes, de
cadres techniques et d’autorités administratives et
coutumières. Elles constituent un cadre unique de
concertation, de réflexion et de prise de décisions
en matière de gestion des ressources naturelles et
de prévention des conflits. La commission foncière
de chaque village délivre des attestations écrites de
détention coutumière, de vente et de donation, et
formalise les contrats de location, de prêt et de gage
coutumier ; ces actes ont valeur de preuve écrite pour
sécuriser les opérateurs ruraux et servir de témoignage
en cas de conflit devant les tribunaux. La commission
foncière a également pour mission d’identifier et de
délimiter les espaces pastoraux (aires de pâturage,
couloirs de passage).
Depuis une dizaine d’années, la mise en place
des institutions du Code rural s’est remarquablement
accélérée. Au cours des années 90, la plupart
des commissions foncières ont été mises en place
dans le cadre d’opérations pilotes. Puis, avec la décentralisation
dans les années 2000, le développement
institutionnel du Code rural a pris une nouvelle dimension.
Des secrétariats permanents régionaux et
des commissions foncières départementales ont été
mises en place sur les 8régions et 36départements
du Niger, et au niveau communal 200 communes
sur 266 sont aujourd’hui dotées d’une commission
foncière communale (Cofocom). Les Cofocom jouent
un rôle important, car elles agissent en collaboration
avec les conseils municipaux sur toutes les questions
foncières. Elles interviennent aussi comme un organe
technique participatif et spécialisé apportant une
expertise à l’action du Conseil municipal. Enfin, au
niveau village ou terroir, il existe à ce jour environ
3000 commissions foncières de base (Cofob), dont le
rôle est de réaliser les actes de sécurisation foncière
et de renforcer la gouvernance locale en matière de
gestion des ressources naturelles. Le parachèvement
du dispositif institutionnel de base s’accélèrera avec
l’effectivité de la décentralisation.

Des relations parfois difficiles entre commissions
foncières et autorités coutumières.
La relation entre
commissions foncières et chefferie traditionnelle
constitue la principale difficulté rencontrée dans le
processus du Code rural. Historiquement, au Niger, la
chefferie assurait la gestion du foncier et la distribution
des terres. Avec la mise en place du dispositif et
des règles du Code rural, le pouvoir de la chefferie a
diminué, en vue de favoriser une transparence et une
collégialité dans la prise de décision. De nombreux
chefs locaux ont perçu la mise en place du Code rural
comme une volonté de l’État de restreindre leur pouvoir
local, ce qui a entraîné dans certains endroits des
difficultés dans la mise en oeuvre du processus. Cela
n’est toutefois pas généralisé et de nombreux chefs
voient également à travers le Code rural la possibilité
d’être épaulés dans la prévention des conflits et
la gestion durable des ressources naturelles.
Il existe également des difficultés dans le fonctionnement
institutionnel des structures du Code rural :
les effectifs sont parfois insuffisants, notamment au
niveau des secrétariats permanents, ou insuffisamment
formés pour remplir leurs différentes missions.
L’aspect financier est aussi un enjeu important et l’appui
des différents partenaires techniques et financiers
reste essentiel au bon déroulement du processus. Le
respect de la collégialité dans le fonctionnement des
institutions du Code rural est également fondamental.
Enfin, sur le plan juridique, plusieurs textes d’application
n’ont toujours pas été adoptés à ce jour, rendant
difficile la mise en oeuvre de certains textes législatifs.
De plus, dans le contexte de décentralisation naissant
du pays, certains textes régissant la gestion foncière et
le fonctionnement des collectivités territoriales peuvent
aujourd’hui apparaître incohérents.

Un processus participatif à consolider. Le Code
rural du Niger est aujourd’hui dans une phase de consolidation.
Le renforcement des capacités des structures
mises en place doit se poursuivre, notamment
par l’organisation de séances de formation sur les
principes fondamentaux et la vulgarisation des textes.
L’un des points forts du processus est de créer, à
travers les commissions foncières, des espaces de parole
et de décision transparente au niveau local sur les
questions foncières, associant la chefferie coutumière.
Les populations s’approprient la gestion foncière locale
et trouvent par elles-mêmes des solutions à leurs
problèmes fonciers. Les commissions foncières sont
un espace démocratique et d’action très pertinent.
Elles arrivent ainsi à réduire les risques de conflits
d’une manière efficace. Le Code rural devra veiller
à renforcer leur caractère participatif et collégial.
La Cofob de Kouré
Le village de Kouré, à une soixantaine de kilomètres de Niamey, est
connu pour avoir une faune importante de girafes en liberté, ce qui
n’est pas sans poser parfois des problèmes aux agriculteurs. La Commission
foncière de base (Cofob) de Kouré a été mise en place en 2005. Elle a
tenu différentes séances de sensibilisation et d’information sur le Code
rural auprès des populations des villages qui lui sont rattachés.
Pour sécuriser les champs des particuliers et leurs relations avec les
girafes, une vingtaine d’actes (vente, gage coutumier, détention coutumière,
donation) a été délivrée, après enquête, pour une somme allant
de 2500 à 3000 FCFA.
Dans le cadre de la sécurisation des ressources partagées du village,
notamment le plateau de Kouré qui constitue une aire importante de
pâturage et une zone de séjour pour les animaux domestiques (bovins,
caprins) et sauvages (girafes) pendant l’hivernage, la Cofob a effectué
plusieurs missions de contrôle au cours de la période 2005-2009. Cela a
consisté principalement à vérifier que la vocation pastorale de cet espace
était bien respectée, et que des champs n’avaient pas été mis en place sur
cette zone réservée à l’élevage.

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