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Des conventions locales pour gérer ensemble les ressources naturelles ?

Comment gérer durablement des ressources naturelles
soumises à des pressions croissantes ? Avec des règles
partagées, légitimes et appuyées par des instances locales et
par l’État. Les « conventions locales » peuvent être des outils
pour cela, permettant de concilier règles coutumières et règles
de l’État. À certaines conditions…

La compétition croissante sur l’espace et les
ressources naturelles, les carences des dispositifs
de régulation, provoquent une surexploitation
des ressources et des conflits : les réserves forestières
sont défrichées, les pâturages surexploités, les stocks
de poissons s’épuisent, les conflits entre agriculteurs
et éleveurs s’accroissent dès lors que les pistes à bétail
sont mises en culture.
Historiquement, l’intervention de l’État n’a pas
permis de réguler l’usage de ces ressources. Fondée
sur une « rationalité technique » un peu étroite et des
logiques de contrôle de rente par les États, les interventions
publiques ont très fréquemment fragilisé,
voire détruit les régulations existantes, contribuant
ainsi à accroître la compétition et les conflits.
Face à ces constats, le principe d’une gestion
locale et décentralisée est de plus en plus mis en
avant, mais il ne va pas de soi, et les conditions
pour qu’une gestion locale soit possible sont rarement
explicitées.

La gestion durable des ressources « communes » :
une question d’institutions.

Les ressources naturelles
« communes » sont celles exploitées par un
ensemble d’acteurs : ressources ligneuses d’une
brousse, mare et ses poissons, pâturages, etc. Pour
une gestion durable de ces ressources, il faut que les
prélèvements (la quantité de bois coupé, de poissons
pêchés, d’herbe pâturée) soient inférieurs au croît
naturel. Pour cela sont mises en place des règles de
contrôle de l’exploitation de ces ressources. Une gestion
durable des ressources communes est possible,
à un certain nombre de conditions : la légitimité du
caractère « commun » de la ressource, des « ayants
droit » (ceux qui ont le droit de l’exploiter) définis,
des règles d’exploitation définies et des autorités
capables d’en assurer le respect. De telles règles ont
historiquement existé dans les sociétés rurales : en
Afrique de l’Ouest, le puits sahélien est la propriété
du lignage de pasteurs qui l’a creusé, celui-ci accepte
toujours un troupeau de passage, mais définit le
nombre de jours qu’il peut rester selon l’état de la
ressource dans les pâturages accessibles à partir du
puits ; dans les mares, la pêche est souvent réservée à
la consommation personnelle, en dehors des grandes
pêches d’étiage organisées par les maîtres des eaux ;
la cueillette d’un certain nombre de fruits est régulée.
Cependant, ces institutions peuvent être fragilisées
par les évolutions sociales, l’arrivée de nouveaux acteurs
ne respectant pas ces règles, la pression sur
les ressources, le fait qu’elles soient de plus en plus
objet de commerce, mais aussi par l’intervention
de l’État, lorsqu’il surimpose des règles différentes
et court-circuite les autorités locales. Elles sont de
plus fondées sur un principe « d’autochtonie » qui
peut être problématique aujourd’hui, au sens où il
exclut des acteurs installés légitimement de longue
date dans l’espace local.
La gestion des ressources naturelles pose ainsi des
questions de gouvernance locale, au sens de coordination
entre pouvoirs hétérogènes à l’échelle locale,
de définition et mise en oeuvre négociées de régulations,
de définition de la citoyenneté locale.

Les conventions locales de gestion des ressources
naturelles renouvelables, un outil de gouvernance
locale ?

Face à ces enjeux, de nombreux projets
et ONG ont tenté depuis le milieu des années 90 de
promouvoir une gestion locale des ressources naturelles
renouvelables, sous le terme de « conventions
locales », en Afrique de l’Ouest et en particulier au
Mali. Il s’agit là d’une gestion « décentralisée » au
sens où ce sont les populations qui ont la responsabilité
de définir les règles qui leur semblent légitimes
et pertinentes. Des démarches et des savoir-faire se
sont progressivement constitués. Le principe vise,
avec l’aval des autorités communales, à favoriser la
négociation entre acteurs locaux, sur un territoire
ou autour d’une ressource donnée. Il s’agit parfois
d’actualiser des modes de gestion existants, le plus
souvent d’en définir de nouveaux, répondant aux
enjeux actuels. Plus ou moins long, le processus est
censé aboutir à un ensemble de règles faisant sens
pour les acteurs. Une fois finalisée et acceptée par
les services techniques, la convention, signée par les
représentants des villages concernés, est transmise
au Conseil communal. Celui-ci prend alors un arrêté,
donnant force de « loi locale » à ces règles, et les
rendant opposables aux tiers. De telles conventions
peuvent porter par exemple sur la gestion d’un forage,
d’une forêt communautaire, ou encore sur la pêche,
ou la date de la vaine pâture. Elles sont complétées
par des aménagements de ces espaces, par une matérialisation
de pistes à bétail, etc.
Ainsi conçues, les conventions locales peuvent potentiellement construire une gouvernance locale de
la gestion des ressources naturelles, répondant aux
problèmes des contradictions entre règles « coutumières
 » et règles de l’État, et de l’articulation entre
espace de vie des populations et espace communal.
Elles peuvent contribuer à construire la légitimité
des communes, à travers des réponses concrètes aux
problèmes de ses citoyens.

À quelles conditions les conventions locales sontelles
effectives ?

La simple signature d’une convention
ne garantit pas son effectivité. De nombreux facteurs
rendent la tâche beaucoup plus complexe :
- la volonté de l’État de permettre une gestion décentralisée
reste en suspens, et les marges de négociation
avec les services techniques dépendent
de l’ouverture de leurs responsables locaux ;
- les responsabilités communales en la matière restent
floues, et n’incitent pas à ce type de démarche,
qui découle d’abord de la bonne volonté des élus :
ils peuvent au contraire jouer la compétition entre
instances d’arbitrage, la définition autoritaire de règles,
l’instrumentalisation politique des conflits ;
- selon l’enjeu économique de la ressource, et le degré
de conflictualité, la négociation de consensus
n’est pas toujours possible.
Porteurs d’une vision « communautaire », les intervenants
externes sous-estiment fréquemment les
enjeux socio-économiques et socio-politiques du
contrôle des ressources naturelles, et les divergences
d’intérêt entre acteurs. Ils négligent le fait que la gestion
des ressources naturelles s’inscrit dans des rapports
de hiérarchie entre groupes sociaux. Ils tendent
à supposer que les acteurs ruraux ont à la fois intérêt
et capacité à gérer eux-mêmes leurs ressources et à
dépasser les compétitions et divergences d’intérêt, ce
qui n’est pas toujours vrai. Ils ignorent le plus souvent
les règles locales de la négociation et les conditions
dans lesquelles des autorités coutumières peuvent s’y
engager, et sous-estiment les inégalités d’accès aux
ressources naturelles (hommes/femmes, autochtones/
migrants). L’accent est trop souvent mis sur la signature
de l’accord plus que sur son effectivité. En pratique,
cette effectivité est très variable, et beaucoup
de beaux écrits demeurent lettre morte.
Le principe des « conventions locales » est pourtant
tout à fait pertinent. Mais un processus d’élaboration
de convention locale n’a de sens que : (i) s’il porte
sur des ressources stratégiques aux yeux de certains
groupes d’acteurs qui ont un intérêt objectif à une
régulation, (ii) si le besoin d’une régulation nouvelle
est clairement perçu au-delà de ces acteurs, (iii) si le
processus est suffisamment « autonome » et porté par
des acteurs locaux, (iv) si la réflexion des acteurs locaux
porte d’abord sur les enjeux : pourquoi réguler
telle ressource, tel espace ? Sur quels principes moraux
et pratiques organiser la coexistence de différents
usages par différents groupes d’acteurs (agriculteurs,
éleveurs, pêcheurs, etc.), pour que les règles soient
suffisamment légitimes et au maximum équitables et
consensuelles ? Comment dépasser les appartenances
socio-ethniques dans l’accès aux ressources et éviter
qu’une gestion locale n’exclue les « étrangers » de l’espace
local ? Quels sont les acteurs légitimes pour définir
des règles et en assurer la mise en œuvre réelle ?
Comment gérer la confrontation entre normes locales
et droit écrit dans la convention ? Qu’est-ce qui assure
que les acteurs chargés de veiller au respect des règles
auront la légitimité et l’autorité nécessaire ?
Bref, des conventions locales effectives sont celles
qui s’ancrent vraiment dans les espaces sociopolitiques,
et sont basées sur la (re) négociation des principes du
« vivre ensemble », au-delà des compétitions et des
clivages sociaux.

Bibliographie :
Bertrand A., 1998,
« Gestion étatique ou
gouvernance locale ? », in
Lavigne Delville (ed).
Quelles politiques
foncières en Afrique
rurale ? Réconcilier
pratiques, légitimité et
légalité. Ministère de la
Coopération/Karthala,
Paris.
Djiré M. et Dicko A. K.,
2007, Les conventions
locales face aux enjeux de
la décentralisation au
Mali, Paris, Karthala,
224 p.
Lavigne Delville Ph., 2006,
« Conditions pour une
gestion décentralisée des
ressources naturelles.
Entre “community
failures”, “market
failures” et “state
failures”, construire de
nouveaux “communs” »,
in Bertrand A., Karsenty
A. et Montagne R. eds.
L’État et la gestion locale
durable des forêts en
Afrique francophone et à
Madagascar, Cirad/
L’Harmattan, pp. 143-162.

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