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Politiques agricoles : de quoi parle-t-on ?

Le terme « politique agricole » fait partie de ces mots
aux usages multiples qui sont repris sous des sens différents.
Divers interlocuteurs employant le même mot font en
fait référence à des concepts distincts. Pour éviter la confusion,
il est donc nécessaire de préciser ce que l’on entend par
« politique agricole ».

Il ne saurait y avoir de définition universelle permettant de caractériser la politique agricole. Toute définition dépend en premier
lieu du contexte historique en fonction
des idées dominantes du moment.
Tenter de définir une politique agricole
aujourd’hui, alors qu’existent de
fortes pressions internationales pour
démanteler les dispositifs de soutien
en matière d’agriculture, n’est pas le
même exercice qu’il y 30 ans, quand
l’intervention publique était légitime
par elle-même et n’avait pas besoin
d’être justifiée. Toute définition dépend
également du contexte culturel.
Les Anglo-saxons n’ont pas la même
perception de la politique agricole
que les Francophones : ces derniers
ont une approche plus volontariste et
interventionniste, les premiers en ont
une approche plus libérale.
Il existe donc dans la littérature
plusieurs définitions qui dépendent
de l’angle selon lequel on se place. T.
Pouch propose ainsi plusieurs définitions
de la politique agricole, chacune
correspondant à un point de vue particulier.
La politique agricole est tour
à tour (i) « un mode d’allocation des
ressources plus efficace que le marché
 » si l’on met en avant l’existence
de défaillances de marché et le besoin
de les corriger, (ii) « un système social
visant à préserver les intérêts de certaines
catégories de la population ou
groupes de pression » si l’on se place du
point de vue de l’économie politique,
(iii) « un ensemble de moyens permettant
aux agriculteurs de préserver ou
d’étendre leur compétitivité interne
et externe et de dégager des parts de
marché au détriment de leurs principaux
concurrents » si l’on privilégie
une approche en termes d’économie
internationale.

Politique agricole : une réalité complexe.
Tout en prenant acte de cette
complexité, on se contentera ici de reprendre
la définition qui fait le plus
largement consensus et qui associe la
politique agricole à un ensemble de
mesures dirigées vers le secteur agricole.
Plus précisément, une politique
agricole est « un
ensemble de mesures
réglementaires,
dispositifs structurels,
moyens financiers
et humains interdépendants,
mis
en oeuvre par la
puissance publique
pour contribuer à la
progression du secteur
agricole
 ». L’incidence
des mesures
de politique générale
(fiscale et monétaire
par exemple) doit
également être prise
en compte au titre
de l’intervention publique dans le
secteur agricole.
Cette définition, apparemment assez
neutre car privilégiant une approche
instrumentale, repose en fait sur plusieurs
hypothèses implicites :
– la première est que les différentes
mesures considérées sont cohérentes
entre elles ; cette cohérence est
en général assurée par la référence
commune à des objectifs préétablis :
les différentes mesures convergent
toutes vers l’atteinte de ces objectifs.
Cette hypothèse conduit à la séquence
linéaire suivante : en premier lieu,
formulation des objectifs de la politique,
puis identification des mesures
destinées à les atteindre, et enfin mise
en oeuvre de ces mesures. Cette séquence
vertueuse permet une bonne
cohérence entre la conception de la
politique et sa mise en oeuvre ;
– la seconde hypothèse implicite est
l’unicité de décision tout au long du
processus de politique agricole : le
même groupe de personnes intervient
du début à la fin du processus, ou,
s’il existe différents intervenants, il
y a bonne coordination entre eux ;
– la troisième hypothèse porte sur la
soutenabilité financière des mesures
 : il existe des moyens permettant
de mettre en oeuvre ces mesures. Il
n’y a pas de rupture dans le financement,
de manière
à ce que la politique
s’inscrive dans la
durée (idée de stabilité
et de lisibilité
de la politique).
Ces différentes
hypothèses implicites
confèrent à la
définition de la politique
agricole un
caractère normatif
de ce que devrait
être une bonne politique
 : dotée d’objectifs
en lien avec
un projet de société
et d’instruments
stables dans la durée permettant d’atteindre
ces objectifs. En pratique, ces
hypothèses sont loin d’être vérifiées
dans tous les contextes nationaux.
Elles ne le sont notamment pas dans
bon nombre de pays africains du fait
de situations institutionnelles spécifiques
 :
– il y a rarement unicité de décision
dans les processus de politique
agricole à travers le monde. Cette
multiplicité des centres de décision
se vérifie bien souvent en Afrique
subsaharienne du fait des interférences
États/bailleurs de fonds qui
génèrent un paysage institutionnel
complexe duquel n’émerge aucun
leadership clair ;
– il y a généralement une dichotomie
forte entre ceux qui définissent les
orientations de la politique agricole
(les services ministériels) et ceux qui
financent les actions (les bailleurs
internationaux). En découle logiquement
un écart important entre ce
qui est annoncé et ce qui est réalisé,
qui pourrait apparaître en première
instance comme un déficit de cohérence
 ;
– le manque de financements inscrits
dans la durée est une autre limitation.
D’une manière générale, les
États ne disposent pas des budgets
qui permettraient de mettre en oeuvre
la politique. Les actions peuvent
alors être remises en cause à courte
échéance. De récents efforts ont été
entrepris pour doter les politiques de
moyens pérennes, comme la création
du Fonds de développement agricole
(FDA) de la Politique agricole de
l’Union économique et monétaire
ouest-africaine (Uemoa), la PAU.
Mais les financements mobilisés
restent nettement insuffisants.

Des intentions aux actions. Pour ces
différentes raisons, la définition initiale
de la politique agricole n’est pas
pertinente pour les pays africains et
il n’est pas possible avec ce seul terme
de faire référence simultanément au
processus dans son ensemble, aux
objectifs, aux mesures prises et aux
moyens affectés. Il en découle une
utilisation différente du terme de
politique agricole selon les interlocuteurs,
qui évoquent l’un ou l’autre
de ces aspects à l’exclusion des autres.
Bien que plusieurs interprétations du
terme existent, deux d’entre elles sont
le plus fréquemment reprises :
– la première consiste à parler de la
politique agricole en se référant avant
tout aux intentions, c’est-à-dire en
évoquant les textes d’orientations et
les objectifs généraux, même si ceux ci
ne sont pas mis en œuvre. Cette
démarche, plutôt volontariste, tend à
faire passer la politique agricole pour
ce qu’on voudrait qu’elle soit plutôt
que pour ce qu’elle est réellement ;
– la deuxième approche, plus réaliste,
consiste à appréhender la politique
agricole comme l’ensemble des actions
effectivement mises en oeuvre
dans le secteur agricole. La difficulté
pratique vient alors du fait que cet
ensemble d’actions est le plus souvent
hétérogène (parce qu’il est conduit
par un grand nombre d’acteurs) et
qu’il est en conséquence difficile
d’en faire ressortir la cohérence. Le
recensement des différents projets
s’apparente à une compilation d’actions
superposées qu’il n’est pas aisé
de relier à un quelconque objectif
commun : à titre d’exemple, au Burkina
Faso, l’Union européenne et les
différents pays membres de l’UE ont
bien cherché à coordonner leurs interventions
dans le cadre de Plans
d’actions par filière, mais cela n’empêche
aucunement la Banque mondiale,
la Coopération chinoise et des
Fonds arabes d’intervenir dans ces
mêmes filières sans se référer aux
Plans d’actions élaborés avec l’appui
des Européens.
Les contextes institutionnels de
nombreux pays africains renvoient
de la notion de politique agricole une
vision polymorphe qui peut prêter à
confusion si chacun ne prend pas
soin de préciser sa propre définition
du terme. Le jeu complexe des acteurs
nationaux et internationaux,
le manque de capacité budgétaire
des États à financer eux-mêmes les
mesures, le fait que ces mesures ne
soient pas inscrites dans la durée mais
puissent être remises en cause à brève
échéance, l’absence de consensus sur
un projet d’avenir pour les agricultures
nationales, sont autant de facteurs
contribuant à rendre peu lisibles les
politiques agricoles.

Vers des politiques agricoles « réappropriées
 » ?
À long terme, des évolutions
à l’oeuvre dans ces pays pourraient
toutefois amener à une convergence des
différentes acceptions du terme « politique
agricole » en faisant se rapprocher
progressivement les déclarations
d’intention et les actions effectivement
mises en oeuvre. Des signes d’une volonté
de réappropriation du politique
par les pouvoirs publics apparaissent
dans divers pays africains. Ils se manifestent
notamment par la mise en
oeuvre de processus participatifs d’élaboration
de Lois d’orientation agricole
(LOA), comme au Sénégal et au Mali,
en rupture avec les pratiques qui prévalaient
jusqu’alors. Les Organisations
de producteurs (OP) ont progressivement
accru leur capacité à peser dans
les débats de politique agricole de divers
pays. Elles portent en elles une double
exigence de clarification des choix de
développement agricole et de mise en
adéquation des moyens pour que ces
choix se traduisent concrètement en
actions. Ces différentes évolutions sont
certes lentes et demandent du temps
pour avoir des répercussions visibles
sur les processus de politique agricole.
Elles contribuent néanmoins à réduire
l’écart qui existe actuellement entre
les différentes utilisations du concept
de politique agricole.

Économiste à
l’Unité mixte de
recherche
(UMR) Moïsa du
département
Environnements
et Sociétés (ES)
du Centre de
coopération
internationale en
recherche
agronomique
pour le
développement
(Cirad), Vincent
Ribier a publié
divers articles et
documents en
lien avec les
politiques
agricoles. Il est
notamment coauteur
du
Manuel
d’élaboration des
politiques
agricoles ;
construction
d’argumentaires
de l’intervention
publique
(Éditions du
Gret, 2004, 160
p.) et de
Renforcer les
politiques
publiques en
Afrique de
l’Ouest et du
Centre : pourquoi
et comment ?
Notes et études
économiques du
ministère de
l’Agriculture et
de la Pêche,
nº 28, septembre
2007, pp.45-73.

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1 commentaire

  • Ndayikeze Elvis 13 septembre 2017 09:02:14

    La Pratique Est Un Obstacle Car Il Nous Est Difficile D’appliquer Nos Politiques Dans Tous Les Secteurs.




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1 commentaire

  • Ndayikeze Elvis 13 septembre 2017 09:02:14

    La Pratique Est Un Obstacle Car Il Nous Est Difficile D’appliquer Nos Politiques Dans Tous Les Secteurs.

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