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La politique foncière au Burkina Faso : une élaboration participative ?

Les avis divergent sur le caractère participatif de l’élaboration
de la Politique nationale de sécurisation foncière
en milieu rural au Burkina Faso. Les spécialistes admettent
son caractère innovant, par le souci de ses concepteurs d’y
associer tous les acteurs du foncier. Mais est-elle vraiment
« participative » ?

Si tout va bien, en décembre
2008, le Burkina Faso
disposera d’une loi foncière
avec des textes d’application et un
plan de mise en oeuvre. Le pays
pourra alors souffler, après deux
années marathon marquées par
une multitude de rencontres jusque
dans les plus petits chefs-lieux
de département. Ces concertations
se voulaient les plus ouvertes possibles.
Elles allaient ainsi permettre
aux différentes parties intéressées
de dégager dans un premier temps
leurs positions non seulement sur
le diagnostic établi mais aussi sur
les orientations proposées et de se
retrouver ensuite pour discuter des
positions et arguments de chacun.
Ont pris part à cet exercice, les organisations
de producteurs (OP), de
femmes, les autorités coutumières et
religieuses, les maires, l’administration
déconcentrée et décentralisée,
le secteur privé agricole. En 2007, la
Journée nationale du paysan offrit
aussi l’occasion aux 300 délégués
présents d’approfondir les débats
sur les points d’accord et de divergence.
Quatre ateliers régionaux
inter-catégoriels rassemblant 330
participants ont permis de nouer
le dialogue entre groupes d’acteurs.
Outre ces concertations initiées par
la Direction générale du foncier rural
et des organisations paysannes
(DGFROP), il faut noter l’accompagnement
des OP par des acteurs
non étatiques — principalement le
Groupe de recherche et d’action sur
le foncier (Graf) — dans la réflexion
et l’appropriation du document de
Politique nationale de sécurisation
foncière en milieu rural (PNSFMR).
Objectif : permettre aux leaders d’OP
de se positionner sur la Politique en
en maîtrisant les enjeux. Des journées
foncières regroupant 170 « nouveaux
acteurs », appelés aussi « agro-businessmen
 », et des pré ateliers rassemblant
160 autres participants étaient
organisés, afin d’élargir le cercle des
débats. En mai 2007 enfin, 600 délégués
se sont retrouvés sous la présidence
du Premier ministre, M. Ernest
Paramanga Yonli, pour adopter solennellement
le document de Politique
nationale de sécurisation foncière en
milieu rural. Une étape importante
venait d’être franchie.

Concilier légalité et légitimité. Un
an après, le processus suit son cours,
avec de multiples concertations, avant
l’examen du texte de loi foncière par le
gouvernement et, en dernier ressort,
par l’Assemblée nationale. « Nous
avons voulu offrir à tous une opportunité
d’appropriation du processus et
surtout concilier la légalité et la légitimité

 », explique Mme Dermé Maïmouna,
la directrice
générale du Foncier
rural et des OP, pour
justifier une telle dépense
d’énergie et de
moyens. Juge-t-elle
le processus participatif
 ? « Assurément.
Nous pensons avoir
favorisé l’expression
claire et franche des
points de vue des acteurs,
informé les
groupes de l’initiative
en cours. Nous
leur avons aussi donné le temps de se
préparer aux concertations plurielles,
de dégager les points de consensus, de
divergences et de préciser et réajuster
les propositions
 ».
Membres de l’équipe de consultants
en charge des études préliminaires et
de la conduite de certains débats, Daniel
Thiéba, socio-économiste, et Souleymane
Ouédraogo, ancien directeur
général des impôts sous la Révolution,
admettent eux aussi le caractère participatif
du processus d’élaboration de
la PNSFMR. Pour Souleymane Ouédraogo,
en particulier, très impliqué
dans l’élaboration de la Réorganisation
agraire et foncière conçue dans
les années 1985 (la RAF), la différence
de conception est énorme. « L’actuelle
approche est participative, contrairement
à celle plus bureaucratique de la
RAF. C’était les ministères techniques
qui s’en occupaient
 ». Cela expliquerait
d’ailleurs la principale critique faite à
la RAF : n’avoir pas tenu compte des
réalités, sauf à travers le prisme des
services techniques de terrain. « C’est
après l’élaboration, vu les difficultés
d’application, que le gouvernement s’est
tourné vers les acteurs en organisant des
forums
 », rappelle M. Ouédraogo.
Daniel Thiéba, par ailleurs président
du Graf, reconnaît lui aussi « tout l’apport
de la participation, pas en terme de
divergence mais de précision, enrichissement
et mesures d’accompagnement
qui tiennent compte du contexte
 ». Il
rappelle aussi le satisfecit donné par
une mission d’évaluation de la Banque
mondiale au processus.

Option authentique. Le choix de
privilégier l’approche participative
ne semble pas obéir à une mode. Il se
fonde sur la nature de l’objet en débat,
à savoir le foncier, qui ne constitue
pas une science exacte. Il n’existe pas
en effet de politique en la matière qui
soit universelle ou africaine. D’où la
nécessité pour les acteurs concernés
d’en définir la finalité et les objectifs
et d’élaborer une stratégie qui tienne
compte de leur diversité. « Le foncier
est un sujet complexe, multidimensionnel
comportant des enjeux divers. Pour
mener à bien ce type d’exercice sur un
sujet aussi sensible, il était important
d’ouvrir le débat à l’ensemble des acteurs
pour prendre en compte toutes les
préoccupations
 », nous indique Mme
Dermé. Daniel Thiéba rappelle : « On
est parti de l’hypothèse que la politique
doit tenir compte du contexte des
acteurs qui contribuent à lui donner
sa consistance
 ».
Mais ces belles proclamations vont
montrer leurs limites. Chercheur passionné
par l’analyse des approches participatives,
Daniel Thiéba a conduit une
étude sur le processus d’élaboration
de la PNSFMR, dont les résultats lui
font dire : « On se préoccupe plus de
l’apparence de la participation que de
son effectivité
 ». Ses réserves portent
sur la légitimité de la participation.
« Il s’agit des personnes qui assistent au
nom des groupes. Ils ne représentent pas
forcément leurs groupes, sauf pour les
chefs et les OP. On ne peut pas en dire
autant des acteurs du privé, des femmes,
etc.
 ». M. Thiéba déplore aussi le
manque de préparation préalable. En
fait, hormis la chefferie et les OP, les
autres groupes ne venaient pas avec des
positions préalables, examinées. Moins
de la moitié des participants concernés
par son enquête, menée lors du forum
national, se disent satisfaits.
Une telle situation retentit forcément
sur la qualité des contributions. Celles-
ci restent aussi faibles, au regard
de l’aridité et de la difficulté d’appropriation
du document technique, base
de discussion. Ainsi, 29% d’élus locaux
trouvent le document technique
difficile d’accès. Ce pourcentage
atteint 34% pour les agriculteurs et
71% pour les autorités coutumières.
L’enquête fait ressortir également que
62% des participants n’ont pas lu le
compte-rendu synthétique et une large
majorité ignore s’il prend en compte
leurs points de vue.

Question d’approche. Réussir une
participation à l’échelle d’un pays
n’est apparemment pas chose facile.
Plus que les moyens à mobiliser, ce qui
compte, c’est l’approche. Il faut donner
la possibilité à ceux qui doivent participer
de le faire, en faisant des propositions
à partir de leur expérience.
Comment réussir une telle alchimie ?
«  L’idéal aurait été de faciliter des débats
au sein de chaque groupe sur les
objectifs et les changements pour qu’ils
apportent leur vision et les présentent.
Mais on a davantage pensé la participation
à partir d’un état des lieux
 »,
indique Daniel Thiéba. Il conseille de :
« prendre en compte les perspectives des
acteurs en leur donnant les moyens de
participer et non se contenter de leur
présence
 ». Mme Dermé déplore pour
sa part que le processus n’ait pas bénéficié
d’une plus grande communication
pour une meilleure visibilité.
Puis, elle s’empresse d’ajouter : « cela
n’enlève rien à son caractère participatif

 ». Elle annonce que le processus se
poursuit et une traduction en français
facile est prévue pour une meilleure
appropriation, le tout soutenu par une
campagne d’information et de sensibilisation
dans les langues nationales.
Une occasion sans doute de partager
le contenu de la loi et d’en faciliter
l’application effective.

Souleymane Ouattara
est journaliste,
coordonnateur de
l’agence de presse Jade
Burkina Faso, membre du
Comité de rédaction de
GDS. Investi dans les
questions foncières à plus
d’un titre au Burkina
Faso, il est notamment le
chargé communication et
lobbying du Groupe de
recherche et d’action sur
le foncier (Graf).
www.graf.zcp.bf

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