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Évolution du rôle de l'État dans l'accès aux services financiers des populations exclues

De l’intervention à l’ajustement structurel, les États des
pays de l’Afrique de l’Ouest et du Centre ont opté pour
des stratégies opposées dans la deuxième moitié du XXe
siècle. L’échec de ces mouvements successifs appelle de
nouvelles politiques, et peut-être avant tout, de nouveaux
partenariats.


Les rôles de l’Etat et de l’intervention
publique dans la promotion
de l’accès aux services
financiers des populations qui en sont
exclues ont considérablement évolué
depuis les années 60. La logique interventionniste
a largement été critiquée
du fait de son incapacité à tenir compte
des réalités, de son coût et finalement de
son inefficacité face aux besoins réels.
La tendance à une régulation par le
marché comme meilleur vecteur de
justice sociale que l’action publique
s’est donc naturellement imposée. Or,
le bilan des années de libéralisation
financière ainsi que du fort développement
de la microfinance ces trente
dernières années questionne ce qui
est apparu comme une solution universelle
 : la structuration d’une offre
financière en direction de populations
pauvres et exclues, notamment celles
vivant dans les zones rurales, est toujours
insuffisante. Le secteur agricole
est le plus souvent resté marginalisé
de l’accès aux services financiers (crédit,
épargne, assurance, etc.). Dans ce
contexte et pour remédier aux déséquilibres
observés, une articulation
nouvelle des acteurs de la société civile,
du secteur privé et de la puissance
publique doit être pensée.

Financer pour moderniser l’agriculture
 : une politique de l’État dans les
années 60-70.
L’ancien paradigme
des finances rurales développé dans
les années 60 et 70 dans les pays en
développement (PED) était fondé sur la
préoccupation des pouvoirs publics de
faciliter l’accès au financement rural.
L’objectif était la promotion du développement
agricole par la modernisation
de l’agriculture. L’approche privilégiée
a pris la forme d’une intervention des
États par l’intermédiaire des banques
publiques de développement et des
bailleurs de fonds sur le marché du
crédit à des conditions favorables (taux
d’intérêts bonifiés, absence de garantie,
etc.). Cependant, ce système de crédit
à la fois coûteux et non viable à terme,
en raison de taux de remboursement
médiocres et d’une mauvaise gestion
des banques de développement, n’a pas
eu l’effet escompté sur le développement
de la production agricole.

Années 80 : fermeture des banques
de développement, libéralisation du
secteur et apparition de la microfinance.

À partir des
années 1980, l’échec
de l’offre de crédit
fondée jusque-là
exclusivement sur
l’intervention publique
a donc laissé la
place à un nouveau
schéma qui a amené
un renouveau
de l’approche du
financement rural
et agricole dans les
PED. Le contexte est
marqué par la fermeture
des banques
publiques de développement,
la libéralisation
du secteur
et le développement
de la microfinance. Le nouveau paradigme
en matière de finances rurales,
fondé sur une démarche de construction
d’une intermédiation financière,
s’accompagne d’une redéfinition du
rôle des acteurs et notamment celui
de l’intervention publique. Par-delà
les appuis sous forme de subventions
publiques lors de la création des institutions
de microfinance, les politiques
publiques se sont prioritairement
structurées autour de la réglementation
du secteur se dotant progressivement
de cadres légaux spécifiques
à la microfinance. Ainsi, en Afrique de
l’Ouest, une loi spécifique est élaborée
en 1993, la loi portant réglementation
des institutions mutualistes ou coopératives
d’épargne et de crédit dite « loi
Parmec ». Elle entre progressivement
en application dans tous les pays de
l’Union économique et monétaire de
l’Afrique de l’Ouest (Uemoa).
Un décalage fort est cependant apparu
entre l’offre de services financiers
d’une part et les objectifs de lutte contre
la pauvreté et les inégalités assignés
au secteur de la microfinance d’autre
part. En effet, 75% des pauvres dans
le monde sont des ruraux, dont la
survie dépend principalement d’activités
agricoles lesquelles constituent
une part importante
voire majeure dans
le PIB des PED. En
dépit de cette forte
contribution du secteur
agricole dans le
PIB des pays en voie
de développement
les plus pauvres,
l’offre de services
financiers disponible
pour les agriculteurs
est demeurée
limitée et/ou ne
répondant qu’imparfaitement
aux
besoins des agriculteurs
dans la majorité
des contextes. La
plupart de l’offre de
la microfinance s’est prioritairement
tournée vers les zones urbaines et périurbaines.
Même si certaines Institutions
de microfinances (IMF) tentent
de s’insérer dans le milieu rural.
Parallèlement, avec la libéralisation
du secteur bancaire, le retrait de l’État
n’a pas été compensé par un développement
du secteur bancaire commercial
en milieu rural et encore moins vers le
financement des activités agricoles. Au
contraire, de nombreuses banques ont
même fermé leurs agences rurales.
Malgré la forte contribution du
secteur agricole dans le PIB des pays
en voie de développement, l’offre de
services financiers disponible pour les
agriculteurs est, à quelques rares exceptions,
encore largement limitée. Il
faut cependant souligner que certains
réseaux adoptent des démarches volontaristes
pour couvrir les besoins financiers
des agriculteurs. C’est le cas du
réseau Centre d’innovation financière
(Cif) dont 40% des crédits alloués en
2006 étaient destinés au financement
des activités agricoles et de la pêche.
Le reste du portefeuille se partageait
entre l’artisanat (8%) et le commerce
et service (52%). Ces résultats sont
encourageants malgré des disparités
régionales fortes.

Un nouveau paradigme qui ne résout
pas tout.
La logique de marché, couplée
à un grand nombre d’innovations
contractuelles, promue par le nouveau
paradigme, n’a donc pas rempli toutes
ses promesses, notamment vis-à-vis
du financement du monde rural et
plus particulièrement des activités
agricoles.
Confier le financement du développement
à des ressources et des acteurs
privés ne doit donc pas évincer totalement
l’action publique, seule à même
de promouvoir une certaine cohérence
collective indispensable à ces interventions
et aux objectifs de développement
qu’elles prétendent servir. Entre
le « tout État » et le « tout marché »,
l’enjeu est de faire en sorte que l’affectation
des ressources soit orientée
vers les secteurs d’activités considérés
comme propices à l’amélioration de la
productivité agricole et des conditions
de vie des populations.
Or, les efforts à fournir pour appréhender
au mieux les besoins financiers
des agriculteurs couplés aux risques
que présentent les activités agricoles
constituent des obstacles considérables
à la mise en place d’une offre de services
financiers destinée à l’agriculture. Par
ailleurs, la dynamique actuelle d’insertion
de la microfinance dans les
marchés financiers impose au secteur
d’appliquer des taux d’intérêt qui permettent
de couvrir les coûts engendrés
par les services offerts. L’exigence de
facturation à prix coûtant qui anime
le secteur financier s’avère en contradiction
avec l’extension de la couverture
rurale et surtout le financement
de l’agriculture en raison du niveau
de rentabilité relativement faible des
activités agricoles financées.
Il n’est pas fortuit que, face à ces
contraintes, les institutions implantées
en milieu rural
éprouvent davantage
de difficultés à assurer
leur rentabilité
financière et sont le
plus souvent largement
subventionnées.
Les pressions
à la rentabilité imposent
à ces institutions
des choix
stratégiques qui les
amènent généralement
à délaisser
les zones rurales et
les activités agricoles
pour privilégier
une implantation en
milieu urbain et péri-urbain où elles
s’exposent à une concurrence forte
d’organisations à but lucratif.

Vers de nouveaux partenariats. L’État
aux côtés d’autres acteurs tels que les
Organisations professionnelles agricoles
ont un rôle central à jouer pour
réduire les déséquilibres avérés envers
le secteur agricole.
La réponse à la question de l’intervention
de l’État dans le secteur du
financement rural et agricole n’est
pas unique, il est impératif de tenir
compte des disparités nationales liées
à l’histoire du secteur et au positionnement
respectif des acteurs. L’efficacité
de l’action publique peut être
améliorée par la mise en oeuvre de
partenariats innovants entre secteurs
public et privé. En Amérique latine,
les expériences de réhabilitation des
banques de développement inspirées
des leçons des échecs passés semblent
prometteuses.
Par-delà ces innovations en termes
de partenariats, l’État dispose d’outils
plus classiques, plus ou moins « intrusifs
 » pour le secteur. Ainsi à contre-
courant de l’idéologie dominante
en matière de finances rurales, l’État
malgache, dans le cadre de sa politique
de relance de la production agricole,
s’est lancé en 2004 dans une politique
de bonification des taux d’intérêts sur
les crédits agricoles (cf. article pages
suivantes).
La politique de bonification et d’une
manière générale les interventions directes
de l’État sur les mécanismes de
financement ont été définitivement
bannies par le nouveau paradigme
des finances rurales. Dans son dernier
rapport sur le développement
dans le monde, la Banque mondiale
souligne pourtant
l’importance de la
croissance du secteur
agricole sur
la réduction de la
pauvreté :
« (…) la croissance
du PIB due à
l’agriculture contribue
au moins deux
fois plus à réduire
la pauvreté que la
croissance du PIB
due au secteur nonagricole

 » (abrégé du
dernier Rapport sur
le développement
dans le monde de
la Banque mondiale (World Development
Report, WDR), 2008 : 7).
Les taux d’intérêts pratiqués par les
institutions de microfinance entrent
cependant largement en contradiction
avec les taux de rentabilité des activités
agricoles. Or les besoins d’investissement
pour accroître la production
dans un contexte de demande mondiale
en forte augmentation sont non
seulement importants mais surtout incontournables.
L’intervention de l’État en matière
de financement de l’agriculture se justifie
donc non seulement en termes
d’équité entre différentes catégories de
la population mais aussi en termes de
développement de ces pays. La question
mérite doublement d’être posée
et analysée.

Solène
Morvant-Roux
est chargée de
projet au sein de
la Fondation
pour
l’agriculture et la
ruralité dans le
monde (Farm).
La Fondation a
organisé en
décembre 2007
un colloque sur
la question du
financement de
l’agriculture. Les
informations sur
ce colloque sont
disponibles :
www.fondationfarm.
org.

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