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Des nouveaux acteurs et processus pour les politiques agricoles en Afrique ?

La participation des nouveaux acteurs est réelle dans
l’élaboration des politiques. Pour autant, ces dernières
demeurent difficiles à mettre en oeuvre. En complément, la
directrice d’une organisation européenne d’agriculteurs apporte
un témoignage édifiant.


La rénovation des politiques
publiques, agricoles en particulier,
apparaît dans nombre
de cas comme une nécessité pour relever
les nombreux défis auxquels sont
confrontées les agricultures africaines :
poids démographique des actifs agricoles
en Afrique subsaharienne ; forte
prévalence de la pauvreté en milieu
rural ; processus de marginalisation
et d’exclusion, nécessaire accompagnement
de la recomposition des
structures de production, de transformation
et de commercialisation ;
etc. Simultanément, bien qu’à des
rythmes variables selon les cas, les
pays d’Afrique subsaharienne ont
engagé (parfois sous la pression extérieure)
des réformes institutionnelles.
Celles-ci ont concerné d’une part
l’intégration régionale et, d’autre part,
la démocratisation de la vie publique,
la décentralisation administrative et
la promotion de nouvelles formes de
gouvernance favorisant la transparence
dans la prise de décision et la gestion,
la négociation entre les acteurs, la responsabilisation
des décideurs vis-à-vis
des autres acteurs, etc.
Ce nouveau contexte politico-institutionnel
soulève des questions notamment
liées à la rénovation des politiques
agricoles, non seulement par
leurs contenus, mais également par
les processus conduisant à leur élaboration,
basés sur l’inclusion d’une
multitude d’acteurs et d’institutions
à différents niveaux (national, sousrégional
voire continental).
Ainsi, après des décennies marquées
par peu de consultations par
les États et les bailleurs de fonds lors
de la définition, la restructuration et
l’élaboration des politiques agricoles,
une plus grande participation apparaît,
aussi bien dans les débats publics
que dans les processus plus formels.
Une telle évolution a été observée avec
l’élaboration de la Loi d’orientation
agro-sylvo-pastorale (Loasp) sénégalaise,
durant laquelle une concertation
avec la société civile — dont les Organisations
de producteurs (OP) — a été
lancée autour de ce projet. D’autres
pays, comme le Mali (également avec
une Loi d’orientation agricole) ou le
Kenya (avec sa « Stratégie de revitalisation
de l’agriculture ») ont suivi. De
même, au niveau régional, des processus
participatifs à différents niveaux
ont été mis en place. Ce fut le cas pour
l’élaboration de la PAU pour l’Union
économique et monétaire ouest-africaine
(Uemoa) et de l’Ecowap pour la
Communauté économique des États de
l’Afrique de l’Ouest (Cedeao). Ainsi,
le processus d’élaboration formel de
ces politiques agricoles était accompagné
d’une concertation élargie aux
OP et à la société civile. Celle-ci s’est
déroulée au niveau national dans les
pays membres des deux communautés
économiques respectives, ainsi qu’au
niveau régional.
Au niveau continental, même si le
processus d’élaboration du Programme
intégré pour le développement
de l’agriculture en
Afrique PDDAA
(Comprehensive
Africa Agriculture
Development Programme,
CAADP)
n’était que peu
consultatif, sa mise
en oeuvre inclut
des tables rondes
au niveau national
regroupant les différents
protagonistes
du secteur agricole.
Ces différents processus plus inclusifs
ont représenté un facteur d’émergence,
de réactivation et de dynamisation
d’acteurs et de réseaux, qui ont
progressivement trouvé leur place
d’interlocuteurs privilégiés. Ainsi,
l’Afrique de l’Ouest a connu la constitution
du Réseau des organisations
de producteurs agricoles de l’Afrique
de l’Ouest (Roppa) et du Réseau des
Chambres d’agriculture en Afrique de
l’Ouest (RCAO). Ces organisations répondent
explicitement à l’approfondissement
de l’intégration régionale.
Elles ont obtenu des commissions de
la Cedeao et de l’Uemoa, lors de la
phase d’élaboration de la PAU et de
l’Ecowap, avec le temps et les moyens
financiers nécessaires pour organiser
leur propre réflexion au niveau sousrégional
et national afin d’assurer leur
participation aux politiques. Le secteur
privé (dont les ONG et les organisations
de la société civile), de son côté,
avait participé aux négociations aux
niveaux continental et sous-régional
du PDDAA.

Des nouveaux acteurs partie prenante
de l’élaboration des politiques.
Ces
processus et acteurs émergents reflètent,
dans le contexte
africain, une
certaine évolution
notamment en termes
de démocratie
participative par
rapport aux politiques
précédentes.
La possibilité d’influencer
le contenu
des politiques ellesmêmes
apparaît. Il
en résulte le besoin
d’approfondir la question des interactions
et des mécanismes de coordination
entre une multiplicité d’acteurs
économiques impliqués dans la construction
des marchés et des politiques
agricoles. Il en découle aussi une prise
de conscience (i) de la nécessité de
dépasser la définition normative des
politiques, (ii) de la remise en cause
de la dichotomie État/marché et (iii)
de la possible élaboration d’une diversité
d’instruments de politiques
agricoles.
Les politiques agricoles ne peuvent
donc plus être considérées comme des
« données » imposées (par l’État ou de
l’extérieur), mais sont des processus
construits par les différents acteurs.
Résultant de négociations et non de
choix rationnels, ces processus peuvent
remettre en cause des choix et
idéologies qui étaient jusque là considérés
comme acquis.
Ainsi, si les actions de l’État étaient
vues au cours des trois dernières décennies
comme les sources majeures
des distorsions de l’économie, il n’est
aujourd’hui plus exclu que, dans les
années à venir, des nouveaux rôles
seront assignés aux différents protagonistes
— y compris l’État et le
secteur privé — dans l’agriculture et
dans l’économie en général. C’est déjà
le cas au Kenya, où les négociations de
la « stratégie pour la relance de l’agriculture
 » — Strategy for Revitalisation
of Agriculture
(SRA) — ont conduit à
une redéfinition des rôles des acteurs,
y compris de l’État et du secteur privé.
Ainsi, entre les orientations « toutÉtat
 » de la période socialiste et les interventions
minimalistes de l’État de
la période de libéralisation, il semble
s’instaurer un compromis dans lequel
l’État s’engagerait à : (i) établir certains
règlements ne pouvant pas être imposés
par une autoréglementation privée
et des codes de conduites professionnels,
(ii) assurer des services d’appui ne
pouvant pas être assurés par d’autres
acteurs mais étant néanmoins indispensables
à l’amélioration durable de
la productivité agricole, des revenus
réels, de la sécurité alimentaire et de
la nutrition. Avec une forte prépondérance
de politiques orientées vers
l’agriculture familiale dans la Loasp
sénégalaise, le CNCR s’est félicité de
l’adoption d’une majorité des propositions
soumises par les OP et la
société civile. En Afrique de l’Ouest,
l’action du Roppa a également été particulièrement
décisive au moment du
vote de l’Ecowap. Elle s’est manifestée
à travers la soumission d’un mémorandum
à la Conférence des Chefs d’État
et Gouvernements à Dakar le 19 novembre
2001 qui a mené à l’inclusion
d’un Fond régional de développement
agricole (FRDA) autonome.

Mais de l’élaboration des lois à leur
mise en oeuvre, beaucoup de chemin
reste à faire.
Pourtant, il est encore
fréquent, dans la théorie et dans la
pratique, de constater le manque de
connaissances et d’actions concrètes
facilitant ces processus — tant d’un
point de vue du contenu de ces politiques
que de leur élaboration. D’une
part, cela est lié à l’absence de conditions
favorables à la mise en place de ces
nouveaux processus — plus inclusives
— d’élaboration des politiques : fortes
asymétries entre acteurs, négociations
partielles, agendas et rythmes imposés,
faible diffusion d’information avant les
consultations. D’autre part, il apparaît
un manque de connaissances concrètes
sur ces nouveaux processus d’élaboration
des politiques publiques, en
particulier dans l’agriculture. Dans un
contexte marqué par le désengagement
de l’État, la multiplication des acteurs
concernés et la prise de conscience par
le continent africain de la nécessité de
développer de façon plus autonome
leurs propres politiques agricoles, la
réalité est complexe. Ainsi, ni la Loasp
au Sénégal ni la SRA au Kenya n’ont
fait l’objet de mises en oeuvre effectives
 : aucun décret n’a depuis leur
élaboration été développé. Le même
problème s’applique à l’Ecowap au niveau
sous-régional ou au PDDAA au
niveau continental.

Ward Anseeuw
est chercheur au
Centre de
coopération
internationale en
recherche
agronomique
pour le
développement
(Cirad). Il est
basé à
l’Université de
Pretoria (Post-
Graduate School
of Agriculture
and Rural
Development).
Augustin
Wambo est
doctorant à
l’Université Paris
XI. Il a été agent
technique de
l’organisation
des Nations
unies pour
l’alimentation et
l’agriculture
(FAO) mis à
disposition du
Nouveau
partenariat pour
le développement
de l’Afrique
(Nepad).

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