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Comment financer les politiques agricoles ? Entretien avec Michel Petit

La question du financement des politiques est centrale. Sans
financement, des politiques, quand bien même elles sont bien
pensées, bien négociées, acceptées par tous, ne pourront être mises
en oeuvre. Pour traiter cette question au combien complexe,
nous avons eu un long entretien avec Michel Petit, ancien cadre à
la Banque mondiale. En complément de cet entretien, nous vous
proposons un encadré avec quelques repères sur le coût d’une
politique agricole, et les marges de manoeuvres budgétaires des
pays africains.

Entretien avec Michel Petit, réalisé par téléphone
le 7 mai 2008 ([email protected])

Grain de sel : Depuis quelques semaines,
la question de la relance de
l’agriculture est partout à l’ordre du
jour. Les pays en développement aurontils
demain plus qu’hier les moyens de
mettre en oeuvre des politiques agricoles
volontaristes ?

Michel Petit : Le mot clé est dans
votre question, vous venez de le prononcer
 : « volontarisme ». Selon moi,
les pays en développement auront
les moyens s’ils se les donnent. Cela
dépend beaucoup de leur volonté. Si
l’agriculture a été négligée dans le développement
ces dernières années, cela
vient d’un « biais urbain » ¹ qui n’est
pas le fait des bailleurs de fonds mais
plutôt des gouvernements des pays
en développement. On a encore pu
vérifier cette thèse récemment avec
la hausse des prix alimentaires : les
États ont tout de suite réagi face aux
manifestations de consommateurs.
Alors que rien n’avait été fait depuis
bien longtemps devant la pauvreté, la
faim et la souffrance de paysans ne se
rebellant pas. Le problème majeur de
l’aide c’est la relation entre les bailleurs
de fonds et les autorités publiques des
pays en développement. Les priorités
de l’aide sont décidées dans des réunions
communes où les États disent
leurs priorités. Ce sont donc les interactions
bailleurs-États qu’il faut
blâmer. La Banque mondiale affirme
vouloir lutter contre la pauvreté dans
les zones rurales ? Mais si les clients
ne disent pas que c’est une priorité,
elle n’en fait pas sa priorité.

GDS : Les pays africains se sont engagés
à consacrer 10% de leur budget au
secteur agricole. Pourtant ils n’y parviennent
pas. Qu’est-ce qui pourrait
changer la donne budgétaire ?

MP : La déclaration des pays africains
de vouloir consacrer 10% de leurs budgets
à l’agriculture est en soi une bonne
chose, c’est le signe d’une prise de
conscience de leur part que, jusqu’à
présent, il y a eu négligence. L’agriculture,
tout comme le
développement rural,
sont deux secteurs
négligés par
les mêmes déterminants
politiques.
Cela étant dit, il y a
des difficultés objectives
à surmonter
dans ces secteurs.
Il n’est pas facile de
trouver les bons investissements dans
l’agriculture. Les gouvernements comme
les bailleurs de fonds ont connu une
série d’échecs par le passé. Par exemple,
la Banque mondiale a longtemps
financé des projets de développement
rural intégré dont beaucoup ont été
des échecs. Ces programmes, reconnaissant
les interrelations importantes
entre secteurs et promouvant des
actions intersectorielles, nécessitaient
une gouvernance infranationale (régionale)
qui, en réalité, n’existait pas. La
Banque mondiale a également inventé
et propagé le système « Training and
Visit » ² en matière de vulgarisation
agricole. Ce système, très critiqué à
juste titre par les Français il y a quinze
ou vingt ans, est désormais abandonné.
Le diagnostic fondant la méthode
n’était peut-être pas mauvais, mais les
moyens mis en oeuvre n’étaient pas
appropriés eu égard à l’ampleur des
difficultés à surmonter.
Les ressources financières sont nécessaires,
mais il faut aussi les bonnes
pistes pour dépenser cet argent. Parmi
ces pistes, l’émergence d’organisations
de producteurs au cours des
vingt dernières années doit être suivie
avec attention. Il faut aussi soutenir le
développement des filières. Dans ce
domaine, des organisations ont été démantelées
— Fonds monétaire international
et Banque
mondiale ont leur
part de responsabilité
dans ce démantèlement
— il
faut les reconstruire.
La recherche agronomique
se trouve
dans une situation
catastrophique dans
de nombreux pays.
Il faut relancer les institutions publiques
de recherche. Cela coûtera cher
et prendra du temps.

GDS : Que peut faire raisonnablement
l’aide au développement dans le dispositif
global de financement du secteur
et des politiques agricoles ?

MP : Il est nécessaire de partir de la
situation des agriculteurs. Beaucoup
font des cultures de subsistance, sur
des exploitations de petite taille, sans
ressources, avec une tenure (foncier)
précaire. Dans ces conditions, la modernisation
et l’intensification sont difficiles.
L’Inde a réussi à soutenir efficacement
ce type d’agriculture pendant
au moins deux décennies. Cela a pris du
temps, mais elle y est parvenue. Peutêtre
a-t-elle disposé d’un « avantage »
du fait d’une pression démographique
forte. Je m’explique : elle a dû intensifier
à tout prix, tandis qu’en Afrique, des
terres sont disponibles. Au cours des
dernières années la production totale
a ainsi certes augmenté de façon significative,
mais cette augmentation n’est
pas due à l’intensification, elle est due
à l’extension des surfaces cultivées. De
tels processus risquent à terme d’avoir
des conséquences environnementales
sérieuses. Il faudra donc intensifier à
l’avenir et le financement de l’agriculture
devra faciliter cette intensification.
Il faut donc appuyer la réforme des organes
de financement, crédit mutuel,
microfinance (les IMF même si elles
ne sont pas la panacée — elles sont
plus efficaces dans les activités artisanales
où les taux de rotation sont
plus importants que dans l’agriculture
— sont importantes).
Il y a des pistes prometteuses pour
le financement de la petite agriculture
paysanne. La communauté internationale doit y être attentive, car elle
peut aider beaucoup. Par ailleurs, le
grand procès de l’aide publique au développement
en France n’a peut-être
pas été très juste. Les nombreux coopérants
techniques basés en Afrique
de l’Ouest avaient peut-être mauvaise
presse, mais ils représentaient un capital
de connaissance considérable. Avec
la disparition du ministère de la Coopération,
ce capital a été démantelé
et cette culture s’est perdue. Lorsque
j’étais à la Banque mondiale, le dialogue
avec les Coopérants français était
vif et utile. Il faut reconstruire cette
capacité. Les euros sont indispensables,
mais je le répète, une intelligence est
tout aussi indispensable, pour appuyer
tant les acteurs publics que les OP et
le secteur privé.

GDS : Quelles sont les pistes autour
desquelles repenser le financement de
l’agriculture ? La rentabilité de l’agriculture
offre-t-elle de
réelles perspectives
à l’investissement
privé ? Est-ce compatible
avec la promotion
de l’agriculture
familiale ?

MP : Voilà une
bonne mais difficile
question. Il existe
un large consensus.
Personne ne recommande
de grandes
plantations et un
modèle capitaliste
de l’agriculture
en Afrique. Il est
évident qu’un tel modèle ne résoudrait
pas les problèmes d’emploi et
de pauvreté de centaines de millions
de familles.
La question c’est de savoir comment
aider des centaines de millions d’acteurs
à s’engager peu ou prou dans
l’économie de marché. Avant tout il
faut prendre en compte la diversité des
situations. Selon les pays, les lieux, les
filières, les conditions sont très variées :
un producteur de coton du Mali n’a
pas les mêmes difficultés qu’un maraîcher
péri-urbain au Sénégal ou un
éleveur du Niger.
On ne peut résoudre la question du
financement sans savoir ce qu’on va
financer. Par exemple dans les filières
 : l’approvisionnement en intrants,
la circulation de l’information et des
connaissances ; il faut trouver des
solutions appropriées et appuyer les
bonnes institutions pour les mettre
en oeuvre.

GDS : Les nouveaux besoins de financement
de la relance agricole vont-ils
remettre en cause la libéralisation du
commerce ? Faut-il repenser la fiscalité
du secteur agricole pour assurer une
forme de financement via la redistribution
au sein du secteur ?

MP : Je ne crois pas que la libéralisation
soit le principal obstacle auquel les agricultures
africaines sont confrontées. Il
y a certes des situations où c’est le cas.
On a vu les problèmes rencontrés par le
secteur avicole au Sénégal notamment,
les aviculteurs locaux ayant du mal à
lutter contre des importations de morceaux
de poulet venant des États-Unis.
Dans le même ordre d’idées, l’Europe a
subventionné ses exportations
de viande
bovine qui, arrivant
dans les ports de la
côte ouest africaine,
était moins
chère que la viande
sahélienne. Mais il
ne faut pas généraliser.
D’ailleurs les
subventions aux
exportations sont
contraires aux principes
de la libéralisation.
Plusieurs faits
doivent être pris en
compte pour éclairer
le débat relatif à
la libéralisation :
– les engagements des pays africains
vis-à-vis de l’OMC à baisser leurs
barrières douanières sont faibles.
Il reste des moyens de protection
tarifaire importants ;
– le relèvement des tarifs communs
des communautés économiques
régionales ne devrait pas être politiquement
très difficile puisque les
tarifs potentiels à l’OMC restent
élevés. En outre, les pays les moins
développés n’auront pas beaucoup
d’efforts à faire lors de la relance du
cycle de Doha ;
– l’agriculture africaine bénéficie d’une
protection naturelle. Le manque d’infrastructures,
le mauvais fonctionnement
des marchés, la cherté des
engrais sont des problèmes plus graves
que l’ouverture des marchés.
Je suis bien conscient que mon point
de vue n’est pas le point de vue dominant,
mais néanmoins à ce jour c’est
ce que je crois.
Pour ce qui concerne la fiscalité, je
ne pense pas que repenser la fiscalité
pour redistribuer les revenus à l’intérieur
du secteur agricole soit la priorité.
S’il y a des réformes à faire, il faudrait
supprimer ou tout au moins réduire les
taxes aux exportations, qui ont fortement
pénalisé l’agriculture.
Pour ce qui concerne la redistribution
au sein du secteur, je n’y crois
pas. Étant donné la faible capacité
contributive des autres secteurs, je
suis perplexe. Pour financer des actions
au bénéfice des agriculteurs et
des populations rurales, il faut mettre
l’APD sur ces actions.

GDS : La Banque mondiale, en consacrant
son rapport sur le développement
dans le monde 2008 à l’agriculture, a
fait une forme de mea culpa. Que
faut-il retenir de cette rétrospective ?
Quel devrait être le rôle de la Banque
et autour de quelles idées forces devrait-
elle repenser ses appuis au secteur
agricole ?

MP : Mon message principal tient dans
une question : pourquoi la Banque
mondiale n’a-t-elle pas fait ce qu’elle
dit depuis 15 ans ? En effet, le WDR
— malgré les nombreux commentaires
qu’il a suscités — ne représente pas une
rupture. Il y a quinze ans, la Banque
disait la même chose. Mais elle n’a pas
fait ce qu’elle a dit… depuis  ans. Selon
moi, il est nécessaire de revoir le
système d’incitation et de promotion à
l’intérieur de la Banque mondiale. Les
départements géographiques — jusque
là en charge de la mise en oeuvre des
projets — n’étaient pas suffisamment
incités à travailler avec le milieu rural
— un travail difficile et souvent plus
ingrat que dans les secteurs de l’éducation
ou de la santé.

Michel Petit
est ingénieur
agronome,
économiste.
Enseignant à
l’Enesad (Dijon)
à ses débuts, il a
ensuite travaillé
en Inde pour la
fondation Ford,
avant de
rejoindre la
Banque
mondiale (BM),
en 1988. Il est
resté 10 ans à
Washington
pour la BM, tout
à tour directeur
du département
Agriculture et
Développement
rural puis
responsable
d’une unité
multibailleurs de
fonds travaillant
sur le soutien à la
recherche au
niveau mondial.
Ses premiers
travaux sur les
politiques
agricoles (dans
les années 80)
ont consisté en
une comparaison
des politiques
agricoles de
l’Union
européenne et
des Etats-Unis.

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